PIERLOT H., La fin d’un long silence, paru dans le journal bruxellois Le Soir, du 5 juillet au 19 juillet 1947
La fin d’un long silence, par M. Hubert PIERLOT, ministre d'Etat, ancien Premier ministre
(Extrait du Soir, du 9 juillet 1947)
L'article 68 de la Constitution porte : « Le Roi commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce. »
Sur la manière de comprendre ce texte, l'opinion du Roi et celle des ministres qui l’approchaient le plus fréquemment n'étaient pas concordantes.
Le Roi considérait sa fonction de chef de l'armée comme une prérogative d’un ordre tout particulier ; il pensait l'exercer, au moins en temps de guerre, comme un pouvoir purement personnel. Je ne cachais jamais au Roi que tel n'était pas le point de vue du gouvernement. La Roi ne peut assumer aucune responsabilité personnelle, En matière militaire comme en toute autre, il ne peut agir que sous le couvert de la responsabilité ministérielle.
Je sais que la question est controversée par certains auteurs. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas de texte constitutionnel qui appelle, autant que l'article 68, une révision exempte d'équivoque. Je pense qu'aujourd'hui, rares sont ceux qui en doutent.
Certes, il est contraire à une saine pratique que le gouvernement s'immisce dans la direction et dans l'exécution des opérations ; mais au-dessus de la technique du commandement, la conduite générale de la guerre est un problème politique autant que militaire. Nombre de questions se posent, dans le pays en guerre, qui ont, par leur nature ou par les conséquences des décisions à prendre, un caractère complexe et ne peuvent, même si elles ont rapport à l'armée, être traitées, exclusivement, par le commandement.
Malgré la divergence de principe que j'ai indiquée plus haut, le Roi admit, jusqu'au moment de l'invasion, cette dernière raison. Au nom du caractère mixte - politique et militaire - des décisions qui appelaient l’intervention ministérielle, celle-ci fut toujours acceptée, quoique non sans peine parfois, lorsque nous le crûmes nécessaire.
Je songeai à poser, dans toute sa rigueur doctrinale, le problème de l'interprétation de l'article 68 et à adresser au Roi une note dans laquelle je lui exposerais, comme une question sur laquelle le gouvernement ne transigerait pas, notre point de vue ce sujet. J'allai m'en ouvrir au comte de Broqueville. J'avais une grande considération pour son expérience d'homme d'Etat et il voulait bien me témoigner de l'amitié. Il me dit, en substance : « Ne faites pas cela ; ce n'est pas ainsi, sur le pian juridique, que se posent les problèmes de gouvernement ; l'important, c’est que votre droit d'information et d'avis, l'autorité du ministre de la Défense nationale, celle du gouvernement, soient sauvegardée. » Je répondis qu'à tout cela, nous avions eu satisfaction. Le comte de Broqueville me conseilla de persévérer dans cette voie, ajoutant que ce n'était point le moment d'ouvrir un conflit avec la Couronne, sans nécessité pratique suffisamment démontrée.
Il avait raison, ou plutôt, il aurait eu raison, si nous ne nous étions trouvés, quelques mois plus tard, devant les événements les mieux faits pour porter jusqu'à leurs conséquences extrêmes des oppositions de principe qui, jusque-là, semblaient pouvoir rester sur le plan de la théorie du droit public.
Quelques faits contribueront à préciser les difficultés rencontrées dans ce domaine, pendant la mobilisation.
Peu de jours avant la déclaration de guerre européenne, et le ministre de la Défense nationale étant absent, le général Van Overstraeten vint à ce département et prescrivit le rappel d'une classe de milice, à ajouter à celles qui étaient déjà sous les armes. L’ordre fut aussitôt exécuté. La mesure était nécessaire ; à défaut de cette intervention de l'officier de liaison du Roi, le général Denis eût pris la décision, peu d'heures plus tard. Néanmoins rencontrant le comte Capelle au ministère des Affaires étrangères, je lui déclarai, en termes catégoriques, que je ne pouvais admettre cette intrusion et j'annonçai mon intention de m'en plaindre aussitôt au Roi.
Reçu en audience le lendemain, je n'eus pas le temps d'aborder le sujet. Le Roi me dit : « J'ai appris que quelqu'un de mon entourage s'était permis d'empiéter sur les attributions d'un membre du gouvernement. Je tiens à vous dire que cela ne se représentera plus. Il ne me restait qu'à remercier le Roi de son intervention ; je ne pouvais raisonnablement insister.
Dès le début de mobilisation, il fut entendu que le chef d'état-major général restait le subordonné du ministre de la Défense nationale, celui-ci conservant autorité sur lui, non pour le commandement sur le champ de bataille, mais à tous les autres points de vue, notamment en matière. disciplinaire. Lors d'une réunion des parlementaires de la région wallonne, tenue dans les locaux de la Chambre, cette question fut formellement soulevée et nous pûmes y répondre affirmativement.
Le ministre de la Défense nationale et, par lui, le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères, connaissaient le rôle assigné aux différentes positions de l'armée : tant à celles du canal Albert et de la région fortifiée qu'à la ligne principale Anvers-Meuse. Le commandement paraissait avoir pleine confiance dans l'efficacité de la résistance sur cette ligne, avec le concours des Alliés.
Ceci m'amène à la question des accords d'état-major.
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L'une des faiblesses de la position de la Belgique en cas d'invasion était l'absence de préparation d'un action commune entre notre armée et celles de nos garants. Le Roi redoutait les inconvénients, d’ailleurs réels, qu’eût entrainés toute indiscrétion concernant l’existence d'accords d'état-major.
Cette situation ne pouvait se prolonger. Saisissant l'occasion d'une alerte fort sérieuse, le Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Défense nationale, qui avaient délégation du Conseil pour traiter avec le Roi les affaires les plus secrètes, demandèrent audience et furent reçus à Laeken, le 8 novembre 1939. Reprenant l'échange de vues qui avait déjà fait l'objet de plusieurs entretiens restés sans résultat, les minE6tres insistèrent de la manière la plus pressante pour persuader le Roi de la nécessité d'établir une liaison avec l'état-major suprême interallié. Le débat fut long. Le Roi se rendit aux raisons des ministres. II suggéra que le contact fût établi par notre attaché militaire à Paris. Des instructions furent immédiatement élaborées par le ministre de la Défense nationale. chargeant le général Delvoie de voir le général Gamelin et d'organiser un échange de renseignements, ainsi que la préparation d'une collaboration militaire, pour le cas où la Belgique serait amenée à faire appel à la garantie des Alliés. Quelques jours plus tard, noua avions connaissance de l'essentiel des interventions de ceux-ci : occupation, à la droite des divisions belges, d'une partie de la position KW, temps nécessaire pour cette prise de positions, voies de communication que suivraient Ies armées, etc. II fut pourvu à la désignation d'officiers belges de liaison pour prêter leur concours aux franco-britanniques, dès qu'ils auraient pénétré en territoire belge. Cette communication fut suivie, par la même voie, de plusieurs autres, jusqu’en mars et avril 1940, époque à laquelle les renseignements dont il s’agit furent encore confirmés ; de telle sorte que, quand les armées alliées entrèrent en Belgique, ce fut suivant des dispositions arrêtées d'avance et de commun accord. Lore de l'attaque de la position KW, les troupes belges et alliées étalent en place dans leurs secteurs respectifs.
Ce fut avec un grand sentiment de soulagement que les trois ministres sortirent du Palais de Laeken, le 8 novembre, après avoir obtenu la décision qu'Ils souhaitaient. A partir de ce moment, le Roi ne fit pas d'objection à la conservation du contact. Il s'attacha seulement à ce que celui-ci continuât à être entouré du plus grand secret.
Il va de soi que la coopération sur le champ de' bataille ne fut jamais réglée, entre les armées belge et alliées, d'une manière aussi complète que s'il y avait eu entre elles un courant suivi de relations, d'études et de projets. Les accords réalisés en 1939 portaient sur l'essentiel.
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Malgré toute la vigilance du gouvernement à veiller à ce qu'il ne fût pas empiété sur les attributions et la responsabilité ministérielles, il arriva qu'à notre insu, le commandement de l'armée prit des initiatives qui ne lui appartenaient pas et dont noud n'eûmes connaissance que beaucoup plus tard.
Tel fut le cas au cours de l'alerte de janvier 1940.
Le 10 janvier, un plan d'invasion de la Belgique avait été saisi sur un aviateur allemand, descendu par accident à Mechelen-sur-Meuse. Peu après, nous recevions, par l'ambassade belge à Berlin, l’avertissement que notre pays courait un grave danger. A cette coïncidence s’ajoutait celle de mouvements de troupes allemandes à la frontière.
En prenant connaissance de ces documents et de ces informations, le Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Défense nationale furent d'avis que l'on ne pouvait en conclure avec certitude à l'imminence d'une invasion. II était impossible de dire, à ce moment, si les documents de Mechelen étaient un ordre pour le combat immédiat, ou si c'était un projet d'opérations différées ou même éventuelles. II fallait redoubler de vigilance, mais il n'y avait pas de raison décisive en faveur du renversement de la politique suivie jusque là avec l'approbation de la grande majorité du pays. Les trois ministres ne firent donc, ni au Roi, ni à leurs collègues, la proposition d'ouvrir nos frontières et de jeter le pays dans la guerre. De la part du Roi, aucune suggestion dans ce sens ne fut faite non plus.
Cependant, les autorités militaires, réunies à plusieurs reprises en longues conférences Laeken, sous la présidence du Roi, crurent, semble-t-il, que le moment de l'attaque allemande était arrivé. A partir de ce moment se déroulent deux séries de faits entre lesquels il y a, sans doute, autre chose qu'une coïncidence.
Il s'agit, tout d'abord, d'une intervention du Roi auprès des gouvernements alliés.
Sans en référer à aucun ministre, le Roi prend sur lui de demander au gouvernement britannique, par l'intermédiaire de l'amiral Reyes, quelles seraient les garanties accordées à la Belgique dans le cas où elle ferait appel à l'assistance anglo-française. Cette démarche est faite par l'amiral auprès de M. Chamberlain le 14 au matin.
Le Roi reçoit, par l'amiral Reyes, la réponse du gouvernement britannique, le 15, dans la matinée. Les Britanniques se déclarent prêts à entrer en Belgique, ajoutant que, d'après leurs informations, il en est de même des Français. La réponse contient l'énumération des garanties : pas de négociations de paix sans la Belgique; intégrité politique et territoriale de la Belgique et de ses colonies ; assistance économique et financière. Le gouvernement britannique ajoute que l’appel de la Belgique perdrait de son intérêt s’il n’avait pas lieu, autant que possible, à temps pour procurer aux Alliés l’avantage de l’initiative.
L’amiral Keyes, dans une lettre du 17 février 1840, a indiqué comme réponse : « Votre Majesté me déclare que, comme l’acceptation des termes de la garantie impliquerait l’entrée immédiate de la Belgique dans la guerre, vous ne pouviez pas l’accueillir et que vous n’aviez pas l’intention d’en faire part à votre gouvernement. »
Dans l’entretemps, la question du Roi avait été interprétée, tant à Londres qu’à Paris, comme l’annonce d’un appel immédiat. De la mer à la Meuse, les troupes alliées avaient été mises en mouvement pour « serrer » contre la frontière belge.
S’étonnant de ne pas recevoir l’accord qu’il attendait, M. Daladier a, dans la journée du 15, interrogé l’ambassadeur de Belgique, M. Le Tellier, et lui déclare que les troupes sont en place pour entrer sur notre territoire. L’ambassadeur n’est au courant de rien. Il télégraphia à M. Spaak, ministre des Affaires étrangères, qui s’étonne de cette communication dont il ignore la cause. Il informa le Premier ministre et le ministre de la Défense nationale. Tous trois sont reçus par le Roi et lui font part de la communication de l’ambassadeur.
Cet entretien n’apporte aucun éclaircissement. Il est, toutefois, décidé que l’on répondra que la Belgique croit devoir maintenir la ligne de conduite qu’elle a adoptée et ne compte faire appel à la garantie des Alliés que si elle est attaquée.
Le Conseil des ministres, réuni le 15, à 19 heures, marqua aussitôt son accord sur ce projet de réponse. Il est, en outre, décidé que M. Spaak verra l’ambassadeur d’Allemagne, se plaindra des motifs d’inquiétude donnés à la Belgique dans les derniers temps, signalera à l’ambassadeur que ces alertes justifient, une fois de plus, les mesures de précaution de la Belgique dans la direction de l’Est et demandera, enfin, des actes de nature à créer une détente. Cette double démarche a lieu, en effet, conformément aux décisions du Conseil.
Peu après, le Roi reçoir M. Spaak et le met, avec quelque ennui, au courant de l’initiative qu’il avait prise à Londres. Le ministre des Affaires étrangères fait, respectueusement, les représentations qui s’imposent. Inquiet des conséquences de sa démarche, il demande au ministre d’arranger cette affaire.
Parallèlement à ce qui précède, se produit l’autre série d’incidents auxquels j’ai fait allusion.
Le 13 janvier, dans la soirée, une conférence est tenue au bureau du chef d’état-major général – général Van den Bergen. On y décide de faire enlever les barricades qui ferment les routes à la frontière sud. La première nuit (soit donc le 14, à la première heure), l’ordre est lancé en clair, aux postes de la frontière sud, de laisser entrer les troupes alliées su elles se présentent. Ces décisions sont prises en présence et avec l’accord du général Van Overstraeten qui assiste à cette conférence. Le gouvernement n’est ni consulté, ni informé.
Le 15, à 11 h. 30, le général Van Overstraeten vient au bureau du chef d’état-major général et fait annuler l’ordre.
Quelques jours plus tard, des informations locales m’apprennent l’enlèvement des barricades et la décision qui avaient été communiquée aux postes-frontières d’accueillir les troupes alliées. Etonné de ce que pareille mesure ait été prise à l’issu du gouvernement, j’en parle au ministre de la Défense nationale qui ouvre une enquête pour établir les responsabilités. Le 22 janvier, le général Denis me fait savoir que le général Van Overstraeten vient de lui déclarer, de la part du Roi, que l’ordre en question a été effectivement donné par le général Van den Bergen. Le Roi est davis que, pour ce motif, il y a lieu de relver celui-ci de ses fonctions de chef d’état-major général. Je marque mon accord, estimant que le général Van den Bergen a manqué de sang-froid et est, en tout cas, impardonnable d’avoir pris, de sa seule autorité, une décision aussi grave. Le général Van den Bergen donne sa démission ; il est remplacé par le général Michiels et reçoit le commandement d’un corps d’armée. Le gouvernement a à répondre, au sujet de cette démission, à de multiples questions de la part des parlementaires et de la presse. Il le fait avec la discrétion qui s’impose.
Le 23 janvier, le Roi m'écrit une lettre dans laquelle il témoigne sa satisfaction et remercie du solide appui que le gouvernement lui a apporté dans les dures journées que nous venons de traverser.
Plusieurs plus tard, après la libération du pays. j'ai connaissance d'un rapport établissant que l'ordre d'ouvrir les routes de la frontière sud aux troupes alliées a été donné en présence et avec l'accord de l'aide de camp du Roi.
En présence de ces faits, une double question se pose : Pourquoi le général Van den Bergen a-t-il été désigné comme l'auteur responsable de l'ordre expédié dans la nuit du 13 au 14 janvier ? Pourquoi le général Van den Bergen a-t-il, sans aucune réserve, accepté cette sanction ?
Je n'aperçois pas d'autre réponse que celle-ci : le chef d'état-major général a accepté de « couvrir » le Roi... vis-à-vis de son gouvernement.
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Fallait-il, en janvier 1940, appeler les Alliés, renverser ainsi la politique suivie jusqu'alors et faire entrer volontairement la Belgique dans la guerre ? On vient de voir ce qu'à l’époque, le Roi et le gouvernement en ont pensé. Sur le fond du problème on peut différer d'avis.
Mais ce n'est pas sous cet aspect que je crois devoir considérer ici les incidents que je viens de relater. Je les ai cités parce qu'ils montrent d'une manière frappante la manière dont le Roi comprenait ses attributions, estimant pouvoir prendre, en dehors de la responsabilité ministérielle, les plus graves décisions en matière politique autant que militaire. On voit en même temps que, pour laisser ignorer aux ministres le plus important de ces actes, on n'a pas hésité à recourir à un procédé extraordinaire et qui révèle quel point l'observation des règles constitutionnelles se trouvait méconnue.
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Dans ses mémoires, parus dans les Nouvelles du Matin, de Paris, le 21 juillet 1945, M. Paul Reynaud fait des événements de l'alerte de janvier 1940 un récit que l'on n’aura aucune peine rectifier après la lecture de ce qui précède. Il raconte notamment que le gouvernement belge se réuni « sept fois » dans la nuit du 13 et dans la journée du 14 pour, finalement, refuser son accord sur la prétendue promesse du Roi d'appeler immédiatement les Alliés. Cette information inexacte a fait le tour de la presse du monde entier.
En réalité, le Conseil des ministres n'a pas tenu une seule séance entre le 8 et le 15 janvier 1940.
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Pour ne pas allonger cet article, je me permets de renvoyer les lecteurs que la chose intéresse à la page 10 du rapport, où la Commission d'Information fait le récit de l’alerte de janvier 1940. On saisit là sur le vif la manière incomplète dont la Commission a été documentée et l'on ne peut s'empêcher d'en tirer une conclusion sur la valeur historique du rapport.