(Verscheen in Paris-Amsterdam, 1935)
(pagina 22) De basis der nieuwe staatsinrichting, de Grondwet van 1814, was uiteraard ook het uitgangspunt voor het beheer der openbare geldmiddelen. Eén ding is bij de opstelling van deze Grondwet nooit met ernst in twijfel getrokken : de wenselijkheid vaneen gecentraliseerd staatsbestuur. Een ieder achtte dit noodzakelijk ; tot de Republiek der Verenigde Nederlanden wenste niemand terug te keren. Zij die het misschien innerlijk het liefst gewild hadden, moesten wel tot het besef komen, dat een dergelijke wens in 1814 niet meer te verwezenlijken was. (Voetnoot : Van Hogendorp, trouwens geenszins een verblind conservatief, heeft er vanaf moeten zien om de oude Staten-Generaal te doen herleven ; oorspronkelijk had hij zich voorgesteld, dit lichaam nog eenmaal bijeen te roepen om het de Grondwet te laten aannemen.) De grote meerderheid was veeleer bereid, de hoofdzaken van het nieuwe, dat de Omwenteling en haar nasleep gebracht hadden, met kalmte te aanvaarden. Tellegen heeft op overtuigende wijze aangetoond, dat van een Restauratie in Nederland niet gesproken mag worden. Te veel van het oude was verouderd, en te veel van het nieuwe ingeburgerd. De Franse Revolutie, overgeplant op ons grondgebied, heeft ook hier te lande het oude, machtige provincialisme zo goed als dood gedrukt. Van provinciale autonomie is sedertdien in Nederland nauwelijks meer ernstig sprake geweest. Ook een nieuwe in deling van het land naar de oude provinciegrenzen, en een kiesstelsel naar districten hebben dit provincialisme niet doen herleven.
Dat dus ook de financiën van het Rijk centraal beheerd zouden worden, dat er één staatsschuld en één belastingstelsel zouden zijn, was in 1814 een voldongen feit. Nog bij de vaststelling der Staatsregeling van 1798 hadden juist op dit punt grote verschillen van mening bestaan, doch dit scheen reeds te zijn vergeten. Naar hel ons wil voorkomen, blijkt hieruit niet uitsluitend de overwinning van het unitaristisch op het federalistisch beginsel, maar volgt een dergelijke houding ook uit het feit, dat men gewend was geraakt aan de veel striktere administratie, welke de Fransen (pagina 23) hadden gebracht hoezeer men zich ook tegen de uiterlijkheden en excessen van dit stelsel keerde en dat men niet meer terug wilde naar de methodes der oude Republiek. Ook op financieel gebied hadden deze methodes tegen het einde der achttiende eeuw ten enenmale gefaald ((Appelius), Staatsomwenteling, pp. 57, 66-67 ; Sillem, Gogel, pp. 160 vv. ; Blok, Geschiedenis van het Nederlandsche Volk, dl. 111, p. 669 vv.).
Het latente conflict, dat in de dagen der Republiek bestond tussen Holland en de overige gewesten omtrent de onderlinge verdeling der gemeenschappelijke lasten, was geleidelijk scherper geworden, en de schuldenlast van Holland zowel als die van het Gemenebest sterk gestegen. Pas na het zogenaamde amalgama der schulden van 1798 werd het mogelijk, een overzicht te verkrijgen over het totaal van voormalige gewestelijke en van Generaliteits-schuld. Dit totaal bleek ruim 856 millioen te bedragen, terwijl de rentelast bijna 25 millioen ’s jaars beliep (Betz, op. cit., IV, pp. 217-220. Afwijkende cijfers bij Sillem, op. cit., pp. 170 vv.). De ontvangsten der gewesten tezamen, de zogenaamde middelen te lande, waren in 1795 ± 30 millioen groot. Deze hoogst ongunstige verhouding, welke ten dele door de uitgaven gedurende de eerste jaren van de omwenteling veroorzaakt is, valt toch grotendeels als het resultaat van het financiële stelsel der Republiek te beschouwen. Tot een stelsel, dat deze uitkomsten bracht, wenste niemand terug te keren. Ook was het ambtenarencorps eraan gewend geraakt, op een andere wijze te werken, een omstandigheid, waarmee bij het beramen van nieuwe maatregelen eveneens rekening viel te houden. Zo hield men dus in 1814 op financieel gebied in hoofdzaak vast aan wat 1798 had gebracht.
Het opperbestuur over de financiën zou de Koning voeren. Ook hieromtrent bestond geen verschil van gevoelen (Tellegen, De Wedergeboorte van Nederland, p. 161). Hoe groot zou echter de macht der Staten-Generaal op dit stuk zijn? De wijze, waarop deze aangelegenheid beslist zou worden, was én voor de landsfinanciën én voor de macht van het Parlement van het grootste belang. De Souvereine Vorst heeft nu de invloed der Staten-Generaal aanzienlijk beperkt. Hij wist namelijk van Hogendorp te bewegen, in zijn Schets een belangrijke wijziging aan te brengen betreffende de begroting : de gewone, blijvende uitgaven zouden eens voor al vastgesteld moeten worden, en alleen de buitengewone zouden jaarlijks door de Kamer behoeven te worden goedgekeurd (Colenbrander, Vestiging van het Koninkrijk, p. 52 ; Willem I, p. 185).
(pagina 24) Daar bovendien de Kamer het recht van amendement miste, restte haar slechts de bevoegdheid om deze buitengewone begroting óf aan te nemen, óf in haar geheel te verwerpen. De herziening van de Grondwet, welke in 1815 plaats vond, bracht enige uitbreiding van dit beperkte budget-recht ; de gewone uitgaven zouden volgens een eenmaal in de tien jaar in te dienen begroting worden vastgesteld. Merkwaardig mag het heten, dat deze wijziging aangebracht werd op aandrang van de Zuidelijke leden der Grondwetcommissie, terwijl men zich in het van ouds onafhankelijke Noorden de verder gaande beperking van 1814 had laten welgevallen. Nochtans gold juist dat het recht, „waarop hier te lande sinds onheuglijke tijden de volksvrijheden gegrondvest waren” (Goslinga, op. cit., pp. 22-23).
De vaststelling der belastingen zou door Koning en Staten-Generaal gezamenlijk geschieden. Voorlopig bleef het oude Franse belastingstelsel gehandhaafd, behoudens de wijzigingen, welke de Souvereine Vorst hierin bij decreet dadelijk na de aanvaarding der regering aanbracht. Het belangrijkste dezer decreten herstelde de convooien, gelijk die van kracht waren vóór de inlijving ; het was een weinig drukkend stelsel van in- en uitvoerrechten, dat in hoofdzaak reeds dateerde van 1725, en dat nu weer in de plaats kwam van de Franse douanerechten. Het vrije verkeer met Engeland werd uiteraard hersteld. Voor het overige werden in het Franse belastingstelsel slechts wijzigingen van ondergeschikt belang aangebracht ; vele tientallen jaren lang bleef dit stelsel de basis van ons belastingwezen (Sickenga, op. cit., I, p. 1. Vergelijk hier beneden, pp. 45 vv.).
Tenslotte schreef de Grondwet een jaarlijks onderzoek naar de staatsschuld aan Kamer en Regering voor. Er was daarbij nader bepaald, dat in het bijzonder de belangen van de schuldeischers van de Staat behartigd moesten worden, een bepaling, welke waarschijnlijk onder invloed van de nog zwaar gevoelde tiërcering van 1810 werd opgenomen.
De macht van den Koning was dus bijzonder groot ter zake van de besteding der gelden ; de Grondwet van 1815 mocht deze macht een weinig inperken, het koninklijk oppergezag bleef Inderdaad krachtig gehandhaafd. De ongelukkige methode, om bij de begrotingen zo weinig mogelijk te specificeren, heeft dit gezag nog uitgebreid ten koste van dat der Volksvertegenwoordiging. Niettemin bleef aan de Staten-Generaal de taak, om de middelen goed (page 25) te keuren, waaruit deze uitgaven moesten worden bestreden. Dit gold niet alleen de belastingen, maar ook de buitengewone middelen, de leningen.
Indien de Regering een lening voor zou stellen, die moest strekken om uitgaven te bestrijden, welke uit de belastingen behoorden te worden voldaan, dan kon men van de Staten-Generaal verwachten, dat zij zouden ingrijpen. Bij een dergelijk optreden zou althans een repressieve controle op het geldelijk beleid worden uitgeoefend, wat voor de toekomst verbeteringen kon brengen. In werkelijkheid is het echter anders gegaan, én door de schuld van het Parlement, dat niet voldoende aan zijn rechten vasthield, én door die van de Regering, die op meer dan één wijze heeft getracht om deze toch reeds begrensde rechten verder in te perken. Hiermede was tegelijk beslist, welke invloed de Volksvertegenwoordiging in het algemeen in de Staat zou hebben.
Kort nadat aldus in grove trekken de staatsrechtelijke bevoegdheid van Regering en Staten-Generaal was bepaald, kwam een wet tot stand, die een geheel nieuwe regeling bracht van de Nederlandse staatsschuld : de wet van 14 Mei 1814 (S. 58). Bij deze maatregel werd alle bestaande schuld geconverteerd tot schuld van één rentetype, welke op een Grootboek werd ingeschreven. Slechts één derde dezer schuld was rentegevend : de overige schuld, uitgestelde schuld genaamd, zou geleidelijk overgaan in rentegevende, zogenaamde werkelijke schuld ; aldus zou op den duur de tiëreering ongedaan gemaakt worden. Dit zou echter een werk van lange adem zijn, wijl in 1814 de uitgestelde schuld 1151 millioen beliep, en de overgang van uitgestelde tot werkelijke schuld niet meer dan vier millioen ’s jaars zou bedragen. Van de werkelijke schuld, in 1814 groot 575 1/2 millioen, zou jaarlijks weer vier millioen worden ingekocht, zodat dus door de overgang van uitgestelde tot werkelijke schuld de rentelast niet zou veranderen. Met deze operatie werd de Lands Amortisatie-Kas belast, welke daarvoor een vaste jaarlijkse bijdrage uit de schatkist ontving (nader hier beneden, pp. 29 vv.).
De vergoeding, welke de bezitters van Nederlandse staatsschuld op deze wijze verkregen voor het nadeel, door de tiëreering teweeggebracht, was in wezen niet heel groot. Het renteloze stuk, (pagina 26) dat zij ontvingen, bood slechts zeer geringe kansen op uitloting ; dengene die deze kans niet kon afwachten, bleef geen andere mogelijkheid dan zijn uitgestelde schuld voor een zeer lage koers aan de beurste verkopen. Gelijk echter hierboven, aan het einde der inleiding, is gebleken, kon ook onmogelijk meer dan een kleine vergoeding worden gegeven, gezien de geweldige grootte van de rentelast vóór de tiërcering, en de geringe hoogte der ontvangsten, die voor het jaar 1814 op nog minder werden geraamd dan het bedrag dat in 1810 aan interest verschuldigd was ! Sterker : de vraag rijst, of wat wèl gedaan werd, Inderdaad ook gedaan moest worden. Wij menen, dat die vraag ontkennend beantwoord behoort te worden. Het „staatsbankroet voor één derde” was immers in 1814 een voldongen feit ; het was voortgekomen uiteen beheer en uit omstandigheden welke geheel buiten het toedoen der nieuwe Regering lagen ; van deze Regering kon nu billijkerwijze niet meer worden gevorderd dan dat zij de bestaande, toch al zware verplichtingen erkende en naleefde (Buys, De Nederlandsche Staatsschuld, p. 16, betoogt terecht, dat zo Napoleon de tiërcering niet gelast had, Willem I zelf tot niet minder radicale maatregelen had moeten overgaan. In dezelfde zin Tellegen, op. cit., p. 338). Tot edelmoedigheid lieten de middelen geen ruimte, ook niet tot een zodanige, die vooral op de toekomst zou drukken.
De last, die de instelling der uitgestelde schuld meebracht, was van vaste omvang, en beliep de beurswaarde van de vier millioen werkelijke schuld, die ieder jaar ingekocht moest worden, teneinde dooreen even groot, door loting aan te wijzen, bedrag aan uitgestelde schuld te worden vervangen. Een vaste jaarlijkse amortisatie werd dus ingesteld ; een zodanige evenwel, die het totaal bedrag der rentegevende schuld niet verminderde. Bijna drie eeuwen zouden moeten voorbijgaan, eer men van de uitgestelde schuld verlost zou zijn. Een ander nadeel, door deze maatregelen teweeg gebracht, was de geweldige speculatie, welke door de schepping dezer massa van uitgestelde schuld in het leven werd geroepen. Terloops werd hierop reeds gewezen (Zie p. 11).
Zo de uitgestelde schuld ook beter achterwege had kunnen blijven, louter te misprijzen valt de wet van 14 Mei 1814 toch niet. Ze had met name dit goede, dat orde en klaarheid werd gebracht in de chaos der Nederlandse staatsschulden, welke van dertien verschillende types waren, met interesten die varieerden van 1 1/4 (pagina 27) tot 7% (Buys, Staatsschuld, p. 20). Nu kwamen hiervoor in de plaats de % werkelijke en de uitgestelde schuld. Gegronde bezwaren kunnen echter tegen het gekozen rentetype te berde gebracht worden ; door dit zo laag te nemen, werd de conversie tegen lagere rente voor de toekomst onmogelijk, terwijl ook het nominale bedrag van het totaal der staatsschuld hoger moest worden gesteld dan bij een grotere rentevoet het geval zou zijn geweest. Weliswaar behoefde men deze schuld niet tegen de nominale waarde af te lossen, maar kon men haar door inkoop verminderen ; de beurswaarde der werkelijke schuld zou echter de neiging hebben om op te lopen, wanneer op den duur de amortisatie een belangrijke omvang zou aannemen. Ook in dit opzicht had dus de Regering geen gelukkige hand. Wij kunnen dan ook Blok’s mening : „Deze maatregelen verwekten later tevredenheid, zelfs bewondering voor de financiëele kennis van den Souvereinen Vorst” (Nederlandsche Volk, IV, p. 212), geenszins tot de onze maken.
Er werd bij deze wet nog meer bepaald, dat overigens van geheel andere strekking was : de bezitters van staatsschuld werden genoodzaakt tot een betaling in contanten van honderd gulden voor elke vijf en veertig gulden jaarlijksche rente, welke zij ontvingen ; voortaan zou hun dan een rente van vijftig gulden worden uitbetaald, en hun inschrijving op het Grootboek zowel voor werkelijke als uitgestelde schuld dienovereenkomstig worden verhoogd. Op deze wijze verschafte de Regering zich ongeveer 28 millioen op voorwaarden, die, de tijdsomstandigheden in aanmerking genomen, niet al te ongunstig waren. Het bedenkelijke van deze maatregel is echter hierin gelegen, dat het aldus verkrijgen van geld dooreen verkapte gedwongen lening hoofddoel werd van de wet, en dat conversie met wat daarop betrekking had aan dit doel ondergeschikt werd gemaakt. Zo was het, dat men ertoe kwam om deze conversie niet op de meest rationele wijze te doen geschieden, maar dat men de rentetrekkers in de vorm der uitgestelde schuld wat meer gaf dan wel nodig was, om hun aldus de pil te vergulden. De enige andere uitweg, welke mogelijk was geweest, een gedwongen lening een vrijwillige lening was tevoren al mislukt, ware o.i. te verkiezen geweest. Nu hinkte men op twee gedachten, en schaadde men bij voorbaat de amortisatie-politiek, terwille vaneen ogenblikkelijk voordeel.
(pagina 28) Dit geschiedde met verbloeming van de ware toestand : waar een gedwongen lening nodig was, wendde men edelmoedigheid jegens de bezitters van staatsschuld voor. Voor velen die in het bezit van staatspapieren waren, was de getroffen regeling echter in het geheel niet voordelig ; het waren diegenen, wie de vereiste bijbetaling te zwaar viel en die nu tot verkoop van hun bezit genoodzaakt waren.
Voor een goed inzicht in de financiële politiek der regering van Willem I is het van veel belang om na te gaan, hoe deze wet is tot stand gekomen. Minister van Financiën was toenmaals Six van Oterleek. Hij was door den Koning benoemd als opvolger van Canneman, die als leider van het departement van Financiën in het voorlopig bestuur zitting had gehad, maar die den Koning tekenende bijzonderheid te zelfstandig was (Falck, Gedenkschriften, pp. 120, 121 ; Tellegen, Wedergeboorte, pp. 269, 273 ; Colenbrander, Vestiging, p. 109, Willem I, dl. I, pp. 220, 226. De vervanging aan Financiën had in het begin van 1814 plaats). De laatste werd nu tot lid van de Raad van State benoemd, in welk college hij zitting had toen de latere wet van 14 Mei 1814 er werd voorgedragen. Nog vóór hij Minister van Financiën was, moet Six bij den Koning al hebben aangedrongen op een regeling der schuld gelijk die nu werd getroffen. Voorts heeft het Amsterdamse bankiershuis Saportas, adviseurs van Koning en Regering in tal van financiële aangelegenheden, bij de totstandkoming van het ontwerp een belangrijke rol gespeeld (Colenbrander, Vestiging, p. 130 ; Falck, Gedenkschriften, p. 132), een toestand, die niet onbedenkelijk was, omdat deze raadgevers moeilijk belangeloos konden handelen wanneer bijvoorbeeld de hoogte der provisies bepaald moest worden.
Niemand heeft er meer toe bijgedragen dat het ontwerp tenslotte werd aangenomen dan de Koning zelf. Door persoonlijk de zitting van de Raad van State bij te wonen, en door daar de leden welhaast te nopen om te stemmen gelijk hij dat wilde, bereikte hij, dat dit college de voorstellen Inderdaad aannam, zij het met de kleinst mogelijke meerderheid. „De Raad kan nooit regt vrij delibereren over de gewichtigste zaken, vooral de Financiën, en zijne werkzaamheid bepaalde zich hoe langer zoo meer tot mindere zaken,” aldus drukte zich van Hogendorp naar aanleiding van deze beraadslaging uit (Voetnoot : Van Hogendorp was toen Vice-President van de Raad van State. Citaat vermeld bij Tellegen, Wedergeboorte, p. 319). De geschiedenis eindigde zelfs met… (pagina 29) verwijdering uit de Raad van twee tegenstemmers, waaronder Canneman. De Kabinetsraad, die andere instantie, welke als aangewezen kon worden beschouwd voor de behandeling vaneen zo belangrijk ontwerp, heeft nooit iets betekend ; de Koning wenste dat iedere minister zich slechts op zijn eigen gebied zou bewegen, en daar juist datgene zou doen, wat hij van hem verlangde (Colenbrander, Willem I, dl. I, p. 220). Van Maanen, die in de Regering van Willem I een zo grote rol heeft gespeeld, kwam er in 1817 rond voor uit, op het gebied der staatsfinanciën „onwetender te zijn dan de minste leek” (Teelegen, op. cit., p. 280. „Alleen de Koning, zou hij zelf eenmaal gezegd hebben, kende de rijksfinanciën” (Gosses en Japikse, Handboek tot de Staatkundige Geschiedenis van Nederland, p. 801). Een dergelijke uitspraak klinkt niet onwaarschijnlijk, omdat volgens veler getuigenis er geen gebied was, waarop de Koning met meer voorliefde gewerkt heeft dan juist dat der financiën.
De behandeling der wet in de Staten-Generaal duurde niet langer dan een week ; gezien het optreden van deze eerste Staten-Generaal in het algemeen, kon men ook op dit punt weinig belangrijk werk van hen verwachten. Toch moet zich een vrij grote minderheid tegen het ontwerp hebben uitgesproken, al blijkt dit uit de gepubliceerde Handelingen niet (Tellegen, op. cit., p. 289. Van Hogendorp, Brieven en Gedenkschriften, V, pp. 111 en 114, geciteerd bij Colenbrander, Willem I, dl. I, p. 227).
De Lands Amortisatie-Kas, die bij de financiële wet van 14 Mei 1814 werd ingesteld om de jaarlijkse overgang te bewerkstelligen van uitgestelde tot werkelijke schuld, is voor ons onderzoek in tweeërlei opzicht van belang. Vooreerst omdat zij de voorloopster is van die zo eigenaardige financiële instelling, welke in 1822 werd opgericht, het Amortisatie-Syndicaat. Dan omdat de amortisatiekassen in het algemeen een merkwaardig hoofdstuk vormen van de geschiedenis der financiën in de meeste Westerse landen. Vooral op het eind van de achttiende en aan het begin van de negentiende eeuw ging men alom over tot stichting van afzonderlijke kassen, die de amortisatie moesten verrichten. Steeds weer werden (pagina 30) daarbij dezelfde illusies gekoesterd, en haast altijd bleef daarna de teleurstelling niet uit.
Reeds in de aanvang der achttiende eeuw werden soms afzonderlijke fondsen voor amortisatie aangewezen. Aldus het Engelse Sinking Fund van Walpole, daterend van 1716, en de verschillende amortisatiefondsen, welke in Frankrijk vóór de Revolutie werden ingesteld. Door het vaststellen vaneen vaste jaarlijkse som voor amortisatie, of door het daartoe bestemmen van bepaalde inkomsten, hoopte men met meer succes de groeiende schuldenlast te kunnen verminderen dan bij niet geregelde amortisatie het geval zou zijn. In feite is het beginsel van de vaste jaarlijkse amortisatie tunest voor een goed financieel beheer. Gebonden als men is aan de tweevoudige gefixeerde last van de rentebetaling en de aflossing, komt men ertoe nieuwe leningen te sluiten zodra zich behoeften van enigszins ongewone aard of omvang voordoen. De ervaringen, met dit type kassen opgedaan, zijn dan ook onverdeeld slecht.
In Frankrijk overtroffen de nieuw aangegane leningen de aflossingen in grootte (Jeze, Le remboursement des emprunts publics, pp. 253, 264, 268, 270, 283. Voor het hier volgende eveneens Jeze, Histoire de l’amortissement en Angleterre, pp. 104-112). De kassen werkten nadelig, eensdeels omdat hun beheer kosten meebracht, anderdeels doordat ook op het aflossen en sluiten der onderscheiden leningen kosten vielen. Veelal moesten de nieuwe leningen worden gesloten op voorwaarden, welke minder voordelig waren dan die der afgeloste schulden. (Voetnoot : „Mais, en fait, comme il arrivé toujours en pareille circonstance, on amortit une dette moins onéreuse que celle que l’on contractait”, schrijft Jeze (Cours, p. 151) naar aanleiding van zulk een geval in Engeland. Ook onze eigen financiële geschiedenis levert, onder het Amortisatie-Syndicaat, voorbeelden hiervan).
In Engeland wendde men weldra het fonds ook aan voor andere doeleinden, allereerst voor rentebetaling op de nieuw gesloten leningen. Meer gevaren nog ontstonden, zodra het afzonderlijke fonds in omvang toenam ; bij de latere toepassingen van de amortisatiekassen is hiervan het ondubbelzinnig bewijs geleverd. De verleiding was vooral groot om de amortisatiekas te benutten voor het op peil houden der staatsfondsen. De opzet was dan in de regel, om van de hoge koers gebruik te maken door nieuwe leningen te sluiten, een werkwijze die dus lijnrecht inging tegen de amortisatie.
Aldus de politiek door de Amortisatiekas van het jaar VIII op aanwijzing van Ronaparte gevoerd. Verwachtte men (pagina 31) dit op peil houden van de koers aanvankelijk van het normaal functioneren der kas – in gewone omstandigheden was zulk een gevolg Inderdaad te verwachten later ging men over tot een wanhopig pogen om door speculatieve aankoop toch nog een zeker koerspeil te handhaven, waarbij alle middelen, welke ter beschikking van de kas waren gesteld, verdwenen (Jeze in Revue des Sciences et de Législation financières, 1926, p. 13.). In Nederland viel een zelfde gevaar te duchten ; reeds in 1814 kon, wie scherp luisterde, iets vernemen van de bedoelingen welke men met de Amortisatiekas had. „Ook vermag ik niet te zwijgen van den weldadigen invloed, welken de daartestellene Amortisatie-Kas op de voortdurend voortgaande rijzing der Uitgestelde Schuld en op de prijzen der Werkelijke Schuld hebben zal”, zo heette het in de Aanspraak, welke A. R. Falck namens de Regering hield bij de indiening van het ontwerp tot Herstel der Nationale Schuld, de latere wet van 14 Mei 1814.
Tekenen wij aan, dat reeds dit oplopen van de koersen nadelig is voor die amortisatie, welke door het inkopen van schuld moet plaats hebben. Zolang men niet de bedoeling heeft om zelf nieuwe leningen te sluiten, is dus deze werking der kas gericht tegen het landsbelang. Men had echter deze bedoeling wel degelijk, terwijl men bovendien in die dagen bijzonder veel rekening hield met de belangen der rentetrekkers. Wanneer de schuldbewijzen, welke de amortisatiekas opkoopt of aflost, verhandelbaar blijven, staat de deur wijd open voor nog andere misbruiken : door van het „bezit” der kas te verkopen, krijgt men de beschikking over baar geld, en dat buiten de Volksvertegenwoordiging om, indien, gelijk veelal het geval is geweest, deze geen controle op de kas uitoefent. Het is vooral hierdoor dat het Nederlandse Amortisatie-Syndicaat berucht is geworden.
Een tweetal nieuwe denkbeelden, voor het eerst duidelijk geformuleerd door Dr Price, zijn van grote invloed geweest op de verdere politiek dezer nadelige instellingen (Richard Price D.D., F. R. S„ Appeal to the Public on the Subject of National Debt. Nader uiteengezet in : Observations on Reversionan, Payments ...and on the National Debt. W. Brekelmans geeft in zijn „Proeve vaneen onderzoek naar den oorsprong en naar de beteekenis van ’amortisatiefondsen enz” een uiteenzetting van de ideeën van Price (Jaarboekje 1929 Faculteit der Handelswetenschappen, pp. 104-129). Vooreerst ried Price aan om de snelle toename vaneen op samengestelde interest uitgezet bedrag dienstbaar te maken aan de amortisatie. Een vast jaarlijks bedrag wordt voor rentebetaling en aflossing aangewend.
(pagina 32) Naarmate meer kapitaal wordt geamortiseerd, behoeft minder aan rente te worden betaald, waardoor dus ieder jaar een groter deel van de annuïteit voor amortisatie kan dienen ; de vermindering van schuld verloopt aldus in eenparig versneld tempo. Van ondergeschikt belang is het natuurlijk, of de jaarlijkse rentebetaling rechtstreeks uit de schatkist blijft plaats vinden, dan wel of de gehele annuïteit aan de kas wordt overgemaakt. In het eerste geval kan men zeggen, dat de kas in het genot van de rente over het geamortiseerd kapitaal wordt gesteld. Het is niet moeilijk om dit beginsel door zeer sprekende cijfervoorbeelden toe te lichten. Price heeft dit niet nagelaten. Een uitspraak als „The smallest [sinking] fund of this kind is, In deed, omnipotent, if it is allowed time to operate” (Observations, p. 291), moest de gehele leer wel hoogst aantrekkelijk maken voor regeringen in financiële moeilijkheden.
Uitdrukkelijke voorwaarde voor het goed werken dezer kassen is natuurlijk de strikte en algehele uitvoering der geadviseerde maatregelen, aldus vervolgde Price. Inderdaad had reeds de ervaring, opgedaan met het Sinking Fund van Walpole, geleerd, hoe licht dergelijke fondsen onttrokken konden worden aan hun bestemming door hen, die tevoren tot hun vorming hadden besloten (op. cit., pp. 295 vv.). „The difficulty, therefore, now mentioned, is the very greatest difficulty the nation has to struggle with in the payment of its debts.” Price zomin als een ander kon aanwijzen, welke weg bewandeld moest worden om deze moeilijkheden te vermijden, wanneer niet de Regering zelf met voldoende kracht de schuldvermindering wilde.
Hoezeer ook de ideeën van Price mathematisch juist zijn, uiteen oogpunt van financiële politiek zijn zij te verwerpen. Reeds een vaste jaarlijkse som voor amortisatie is bezwaarlijk, vormt een te grote onveranderlijke last. Neemt men nu bovendien de verlichting van de begroting weg, die ontstaat doordat de rentelast vermindert in evenredigheid met de schuld, dan verschijnt een zeer grote, onveranderlijke post op elke volgende begroting, totdat tenslotte de gehele schuld gedelgd zal zijn en een plotselinge enorme verlichting der lasten intreedt. Een begroting met zo weinig rekbaarheid valt bij onverwachte gebeurtenissen niet sluitend te maken.
Men mag Price niet verantwoordelijk stellen voor de resultaten (pagina 33) der amortisatiekassen die opgericht werden volgens zijn beginselen. Deze kassen waren in principe weinig slechter dan de voordien bestaande. De voornaamste fout ligt bij de staatslieden, die ze misbruikten. (Voetnoot : Wat Price wèl te verwijten valt, is zijn al te aanlokkelijke voorstelling der zaken, die soms ook niet geheel zuiver was. In het bedrijfsleven heeft het annuïteiten-stelsel ruime toepassing gevonden, onder andere bij afschrijving op machines. Het kan daar een zeer rationeel stelsel zijn om een last gelijkmatig overeen reeks van jaren te verdelen. De eenhoofdige leiding, welke voor het bedrijfsleven de gelukkigste resultaten oplevert, vormt een waarborg tegen misbruik, welke in de huishouding der staten niet is te verkrijgen). Gehoor gevend aan een desbetreffende vermaning van Price streefden de Regeringen ernaar, de kassen te onttrekken aan de zeggenschap der Parlementen, waardoor men meende onttrekking der fondsen aan de schulddelging te voorkomen. Door deze geheimhouding opende men eerst recht de deur voor allerlei misbruiken.
Pitt is de eerste geweest, die de ideeën van Price in practijk heeft gebracht. Hierdoor bezat Engeland van 1786 af weer een Sinking Fund, wat echter een grote toename der staatsschuld in de Revolutiejaren niet heeft kunnen tegenhouden. In 1813 werd het beginsel van de kas zelve aangetast ; uit de bespaarde renten werd voorzien in de dienst van nieuw te sluiten leningen. Zo konden nieuwe leningen worden aangegaan, zonder dat de belastingen behoefden te worden verhoogd, omdat de rentelast op de begroting ongewijzigd bleef. In 1819 gebruikte het fonds zijn middelen om zelf op een nieuwe lening in te tekenen ; voor £ 12.000.000 werd deelgenomen in een lening van £ 24.000.000. Ondersteuning van de koersen der schuld was toen hoofddoel geworden, en van enige vermindering van schuld was geen sprake meer. Meer en meer werd dit ook elders de gangbare practijk. Ook het Amortisatiesyndicaat hier te lande heeft voor grote bedragen ingetekend op door de instelling zelf uitgeschreven leningen, om dan later gaandeweg de aldus verkregen schuld te verkopen. Aldus werd de illusie enigermate gewekt, dat men te doen had met een soort bezit van de Staat of van het Syndicaat, in plaats van met onuitgegeven schuldbewijzen.
Reeds in 1813, toen het Engelse amortisatiefonds nog volgens de oorspronkelijke beginselen werd beheerd, keerde zich Dr Hamilton in een belangwekkend geschrift tegen deze instelling (An Inquiry concerning the Rise and Progress, the Redemption and Present State of the National Debt of Great Britain). In een (pagina 34) krachtig betoog veroordeelde hij de politiek, die werd gevolgd : het amortiseren door middel vaneen vaste toelage aan het amortisatiefonds en het gelijktijdig aangaan van nieuwe leningen. „ The means, and the only means of restraining the progress of national debt, are saving of expenditure and increase of revenue” (Hamilton aangehaald door D. Ricardo, in zijn Essay on the Funding System, Works, Edition Mc Culloch, 1881, p. 531). Deze eenvoudige waarheid had men bij het financieel beleid uit het oog verloren, verblind als men was door de machtige werking vaneen fonds, dat met samengestelde interest zou toenemen, en dat mèt de oude schuld gemakkelijk ook enige nieuwe zou kunnen vernietigen.
Ricardo steunde in zijn zoëven aangehaalde opstel, dat van 1820 dateert, grotendeels de stelling van Hamilton ; hij nam het echter in theorie wel op voor een afzonderlijke amortisatiekas. Leende men £ 20.000.000, en liet men de commissarissen van het Sinking Fund inschrijven voor £ 10.000.000, dan bracht dat niet meer kosten mee dan wanneer men £ 10.000.000 leende ; in het eerste geval zou het echter gemakkelijker zijn om de rente voor de volle £ 20.000.000 door belastingen te laten opbrengen waarvan dan de helft voor aflossing kon dienen dan in het laatste. „The sinking fund is therefore usefull as an engine of taxation, and if the country could depend on ministers, that would be faithfully devoted to the purposes for which it was established, it would be wise and expedient to keep it as a separate fund, subject to fixed rules and regulations” (Ricardo, op. cit., p. 530).
Inderdaad zou het steeds weer onmogelijk blijken om het fonds voor de amortisatie afdoende te beveiligen tegen de aanslagen van degenen die het zelf eerst tot stand hadden gebracht : Regering en Parlement. Ricardo beaamde dit : „It is, we think, sufficiently proved that no securities can be given by ministers that the sinking fund shall be faithfully devoted to the payment of debt, and without such securities we should be much better without such a fund.” Verwerping dus van de amortisatiekas, ook bij Ricardo, zij het dan ook tegenstelling tot Hamilton op zuiver practische gronden. Dat was in 1820. Twee jaar later zou in Nederland aan de Amortisatie-Kas een tot dusver ongekende uitbreiding worden gegeven, door de oprichting van het Amortisatie-Syndicaat.
Weinige jaren later werd het Britse Sinking Fund opgeheven, na (pagina 35) een scherpe aanval van Hume in 1826, en van den voormaligen voorstander van het stelsel Lord Grenville in 1828. Omtrent de bepaling van de voor amortisatie bestemde som schreef de laatste : „Er is geen probleem, waarvan de oplossing meer wezenlijk afhangt van wisselende gebeurtenissen en overwegingen, en van steeds veranderende omstandigheden. Bij gevolg verdient geen vraagstuk meer om telkenjare bestemd te worden voor het onderzoek vaneen wijze en voorzichtige wetgeving” (Lord Grenville, Essay on the supposed advantages of a Sinking Fund, geciteerd door Jèze, Cours, p. 166). De vaste toelage voor het fonds werd in 1829 afgeschaft, de verrichtingen zouden voortaan openbaar moeten worden gemaakt, en de ingekochte schuld moest onmiddellijk worden vernietigd. Alleen de naam Sinking Fund bleef behouden.
In ons land was in 1798, na het amalgama der schulden, een amortisatiekas naar het beginsel van die van Pitt gevormd. Teneinde het tempo van de schulddelging op te voeren, werd in 1807 de toelage aanmerkelijk vergroot. De benarde tijdsomstandigheden, die zich reeds uitten in een schrikbarende vermeerdering van staatsschuld, hebben verwezenlijking dier plannen onmogelijk gemaakt ; weldra beknotte men de bijdrage weer. Na de inlijving werden de nog aanwezige fondsen vervreemd. Het is merkwaardig te zien, hoe men bij de oprichting van deze kas fouten heeft vermeden, welke later wèl werden gemaakt. Zo was de eenmaal geamortiseerde schuld onvervreemdbaar, en moest een algemeen verkrijgbaar jaarverslag over de verrichtingen worden uitgebracht.
De Amortisatie-Kas van 1814 week af van de toen in zwang zijnde Engelse en Franse kassen, en ook van de Nederlandse van 1798 : zij moest de overgang bewerkstelligen van vier millioen uitgestelde tot werkelijke schuld, en de inkoop vaneen even groot bedrag werkelijke schuld voor vernietiging (Vgl. hierboven, pp. 25 vv.). Eerst wanneer langs deze weg de uitgestelde schuld zou zijn vernietigd, zou vaneen vermindering der rentegevende schuld ten gevolge van de amortisatie sprake kunnen zijn ; dan eerst kon deze amortisatie eenparig worden versneld door opeenstapeling van bespaarde rente. Anders dan in 1798 werd nu grote geheimhouding betracht ; wel moest rekening en verantwoording worden afgelegd, maar dit zou geschieden aan een commissie van zeven leden, bestaande uit de voorzitters der beide Kamers, twee leden van de Raad van State en drie leden (pagina 36) van de Algemene Rekenkamer. Eenmaal per tien jaar zou aan de Staten-Generaal mededeling worden gedaan van de verkregen resultaten ; van verdere inmenging van die zijde was geen sprake.
Een nadere regeling van 1816, wet geworden op 12 Januari van dat jaar, vergrootte het bedrag van de overgang van uitgestelde tot werkelijke schuld met vijf ton, dit, omdat met het overnemen der Austro-Belgische schuld ook de hoeveelheid uitgestelde schuld was toegenomen ; voor deze schuld was namelijk een regeling getroffen analoog aan die van 14 Mei 1814. Bovendien bevatte de wet hoogst eigenaardige voorschriften ten aanzien van de verdere verrichtingen der kas ; deze behelsden met name de instandhouding van de koers der publieke fondsen, de vergroting van het vermogen der kas door inkopen en „andere voordeelige operatiën”, alles teneinde met de meest mogelijke spoed haar hoofddoel, vermindering der publieke schuld, te kunnen bereiken, naar het heette. Deze operaties moesten worden uitgevoerd „alles achtervolgens zoodanige voorschriften en bevelen, als door ons onmiddellijk zullen worden afgegeven aan dengeen... aan welken wijde directie der amortisatie-kas hebben toevertrouwd.” Betz heeft aangetoond, dat de kas ruim in haar middelen zat, zodat ze met het overschot, dat de verplichte transacties lieten, de bewuste beursoperaties kon uitvoeren (Betz, Finantiële Beschouwingen, V, pp. 31-37).
Weldra werd opnieuw uitbreiding gegeven aan de werkzaamheid van de kas : bij de wet van 9 Februari 1818 werd de som der uitgestelde schuld, die jaarlijks moest overgaan in rentegevende, verhoogd tot vijf millioen ; bovendien werd bepaald, dat een even groot nominaal bedrag aan uitgestelde schuld ieder jaar ingekocht zou worden teneinde (later) vernietigd te worden. Met het oog hierop werd de jaarlijkse dotatie aan de kas verhoogd met ƒ500.000. Uit een en ander spreekt reeds het streven om zich in sneller tempo te ontdoen van de last der uitgestelde schuld. Reeds kwam men er van terug om alle uitgestelde schuld in rentegevende te doen overgaan. Tenslotte werd bij dezelfde wet bepaald, dat de schuld, welke door de afscheiding van Oost-Friesland niet langer ten laste van ons land kwam, op naam der Amortisatie-Kas zou worden overgeschreven. Weliswaar paste dit bij het beginsel, volgens hetwelk bespaarde renten voor amortisatie werden aangewend, de kas genoot immers voortaan de rente op deze schuld - ; men beschouwde haar echter als een werkelijk bezit van de kas, en zou er dus te (pagina 37) eniger tijd toe kunnen overgaan deze weer te vervreemden.
Opgemerkt zij, dat de voorgeschreven amortisatie Inderdaad tot stand kwam, iets wat in de Kamers een enkele keer in twijfel is getrokken. Tegelijkertijd echter werd door de Staat voor veel grotere sommen geleend. L’histoire se répète... De Regering onderstreepte naïef deze ongerijmdheid door de Amortisatie-Kas te belasten met het te gelde maken van de nader te noemen lening van het Syndicaat der Nederlanden. Door het verkopen van domeinen zou de kas zich voorlopig de middelen voor aflossing van deze lening moeten verschaffen. Andere voorvallen op het gebied der staatsfinanciën vragen echter eerst de aandacht.
De grote gebeurtenis van het jaar 1815 was de vereniging met België. Bij de lang niet gemakkelijke diplomatieke stappen die gedaan moesten worden vóór de vereniging tot stand kwam, was de hoge staatsschuld van het Noorden één der moeilijkste punten van onderhandeling. Het is den handigen Falck gelukt om tenslotte van de Mogendheden de voorwaarden ener vereniging te verkrijgen, die geheel strookten met de Nederlandse verlangens (Goslinga, Koning Willem l als verlicht despoot, pp. 27-29).
Zo werd bepaald, dat de schuld der samengevoegde gebieden aan het gehele rijk ten laste zou komen. De oude Belgische schuld beliep volgens een opgave van minister Six niet meer dan 26 millioen. (Voetnoot : Bij K.B. van 22 Februari 1816 werd ze bij de Hollandse gevoegd ; ze werd geconverteerd in inschrijvingen op het Grootboek : ruim 16 millioen N.W.S. en 32 millioen U.S. Uit den aard der zaak vond deze regeling instemming in het Noorden. (Colenbrander, Koning Willem I, pag. 315)). Aan de andere kant kregen de Belgen niet die invloed in Staten-Generaal en Regering, welke evenredig was met de talrijke bevolking van het Zuiden ; In de Kamers kreeg ieder gebiedsdeel evenveel plaatsen, hetgeen al dadelijk wees niet op ineensmelting, maar op scheiding van beide delen. Wij menen, dat wat aanvankelijk een voordeel voor Holland scheen, op den duur de algemeen Nederlandse belangen zeer heeft geschaad. De Nederlanden van 1815 zouden echter bij een werkelijke ineensmelting een geheel ander aanzien hebben gekregen, en het accent zou op het Zuidelijk gebiedsdeel zijn gevallen. In hoeverre dit uiteindelijk een cultureel voordeel zou zijn geweest, durven wij niet beoordelen.
Van financieel standpunt bezien bracht de vereniging met België (pagina 38) een grote verbetering in de toestand. Bij een zuinig beheer, en bij een belastingdruk in beide gewesten, die niet lichter was dan die, welke in het Noorden had moeten geheven worden op grond van de rentelast van 1814, indien de vereniging niet was tot stand gekomen, zou het zonder twijfel mogelijk zijn geweest om de staatsschuld belangrijk te verminderen. Het Zuiden bracht in de jaren van de vereniging een ongeveer even groot bedrag op aan belastingen als het Noorden, wat, gezien de veel talrijker bevolking der Zuidelijke gewesten, neerkwam op een belangrijk lichtere belastingdruk dan die, welke op het Noorden rustte (Van den Brink, Economische toestand, p. 214). Het latere België kan er zich dan ook niet over beklagen, uit hoofde van de grote Noord-Nederlandse staatsschuld overmatig belast te zijn geweest in de jaren van de vereniging.
De samenvoeging van de Noordelijke en de Zuidelijke Nederlanden bracht ook haar lasten mee : Nederland moest rente betalen overeen gedeelte van de Russische schuld ; dit was als het ware de prijs van Ruslands toestemming in de vereniging. Voorts moest de Franse grens worden versterkt door de aanleg vaneen stel grote vestingen, eveneens op voorschrift van de Mogendheden. Terecht was de Koning van oordeel, dat zijn Rijk beschouwd werd als een Staat, die er het zijne toe bij had te dragen, dat de Europese vrede bewaard bleef, en die in het bijzonder Frankrijk moest weerhouden van nieuwe imperialistische avonturen in het Noorden. Dit vorderde des te groter uitgaven, omdat zowel het leger als de vloot geheel opnieuw moesten worden gevormd.
Maar ook al was het onmiskenbaar, dat vrij zware eisen werden gesteld aan de Nederlanden, dit neemt niet weg, dat nooit boven de geldelijke draagkracht van het volk gewerkt had mogen worden, wat zeker wèl is gebeurd. In 1818 werd voor „Oorlog” 22 millioen uitgetrokken, terwijl de totale ontvangsten onder de zeventig millioen bleven (P. C. J. Noorduyn, Het Leger, art. in ’t Herstelde Nederland na 1813, pag. 164). Tussen 1850 en 1860 bedroegen de uitgaven voor ditzelfde departement slechts tien tot twaalf millioen. Omstreeks 1820 bestond het leger uit 3600 officieren en 109.000 man, waarvan 46.000 onder de wapenen. Numeriek ongetwijfeld een sterke weermacht voor een totale bevolking van vijf en een half millioen. In (pagina 39) de organisatie van het leger en in de tractementen viel vóór 1830 „nog een zekere weelde te constateeren”, aldus Noorduyn (op. cit., pag. 168). In de Kamers is herhaaldelijk, en met kracht, op bezuiniging bij de defensie aangedrongen, echter vergeefs.
Betz, zelf Minister van Financiën onder het tweede Ministerie Thorbecke, voert verder als grieven tegen het financieel beleid aan : te veel centralisatie, en een te omslachtige controle ; te hoge inningskosten op de belastingen ; te hoog opgevoerde inkomsten (deel VI, pp. 237-242.). Dit laatste vindt in de economische toestand van het toenmalige Nederlandse volk ten volle bevestiging.
Vatten wij het bovenstaande samen, dan kan worden gezegd, dat de gehele huishouding van staat, en het leger in het bijzonder, op te grote voet werd ingericht ; dat van doelmatige amortisatie geen sprake was, maar dat integendeel steeds tekorten op de begroting voorkwamen, welke noodzakelijkerwijs leidden tot verhoging van de staatsschuld. Dit verwijt treft des te harder omdat in dezelfde periode Frankrijk en Engeland van de vredesjaren wisten gebruik te maken om hun staatsfinanciën op orde te brengen.
Onverwachte gebeurtenissen brachten in 1815 nieuwe onrust te weeg en plaatsten de jonge Nederlandse Staat voor grote moeilijkheden. Napoleon was in Frankrijk teruggekeerd, en het was op Zuid-Nederlands gebied, dat hij de legers der Mogendheden trachtte te weerstaan. De nauwelijks georganiseerde Nederlanden hebben bij het terugslaan van deze nieuwe Napoleontische aanval alleszins behoorlijke prestaties geleverd. Ongetwijfeld waren grote uitgaven voor dit doel gerechtvaardigd, waar het om de hoogste staatsbelangen ging.
De voorziening die getroffen werd kwam neer op het volgende : er werd een voorschot op de belastingen gevraagd waartegen schuldbewijzen werden uitgegeven. Op deze wijze werd 28 millioen verkregen. Daarenboven werd nog twaalf millioen schuld van hetzelfde - 5 % - type aan de beurs geplaatst, zodat de vermeerdering van schuld veertig millioen bedroeg.
Het was niet de schatkist, die deze lening plaatste, doch een afzonderlijk daartoe opgerichte instelling, het Syndicaat der (pagina 40) Nederlanden.
De wet van 11 November 1815 „tot vermeerdering der begrooting van 1815 en tot vaststelling der buitengewone middelen tot bestrijding dier vermeerdering”, legde een en ander vast. De rentebetaling en aflossing van de lening behoorden tot de taak van dit Syndicaat. De minimum-aflossing bedroeg niet minder dan drie millioen ’sjaars. Teneinde in een en ander te kunnen voorzien, kreeg het Syndicaat der Nederlanden de beschikking over de opbrengst van vijftien daartoe aan de belastingen toegevoegde opcenten. Deze opcenten drukten op alle indirecte en op de voornaamste directe belastingen. De rente, die door de aflossing der lening van het Syndicaat zou worden uitgespaard, moest voor nieuwe aflossing worden gebruikt.
Nederland had reeds een instelling met een soortgelijke werkzaamheid gekend : het was het Syndicaat Holland, dat in 1810 was opgericht, en dat thans werd ontbonden. De bons van het Syndicaat Holland, welke nog in omloop waren, kwamen ten laste van de nieuwe instelling. De Koning benoemde als leden van het nieuwe Syndicaat alle nog inleven zijnde leden van het Syndicaat Holland. (Voetnoot : Blijkens desbetreffende stukken, aangetroffen in het Archief van het Syndicaat der Nederlanden. (Algemeen Rijksarchief).)
De verantwoording van het beheer was gebrekkig geregeld, evenals dat bij de Amortisatie-Kas het geval was ; de Volksvertegenwoordiging werd er niets van gewaar. Dit was des te bedenkelijker omdat ook hier wel enige speelruimte bestond tussen ontvangsten en wettelijk verplichte uitgaven. Niettemin heeft krachtige amortisatie plaats gevonden : meer dan 27 millioen is in zes jaar tijds af gelost.
De opzet van deze bijzondere lening was dus geheel anders dan de regeling, welke voor de overige schuld in 1814 was getroffen. Men wilde vergroting der werkelijke en uitgestelde schuld voorkomen. Het vaststellen van buitengewone middelen waaruit rente en aflossing betaald moeten worden, geschiedde toentertijd zelden (Buys, Staatsschuld, p. 44). Toch zijn deze zogenaamde gefundeerde leningen al zeer oud (Sombart, Der moderne Kapitalismus, , 4. Aufl., Teil I, S. 630.). De snelle delging der nieuwe schuld, die op deze wijze bereikt kon worden, achten wij een uitgesproken voordeel in de toen gegeven omstandigheden, dit in tegenstelling met Betz (op. cit., V, pp. 278-279).
(pagina 41) Bedenkelijker is het, dat uit de opbrengst dezer lening ook het tekort van meer dan tien millioen, dat de dienst over 1816 liet, gedekt is ; men heeft in dertijd zowel het bestaan van dit tekort als de wijze, waarop er in werd voorzien, verbloemd (Betz, op. cit., VI, p. 38).
Op deze gevaarlijke weg ging men door. Vandaar dat weldra opnieuw geleend moest worden, deze keer in volle vredestijd. Schijnbaar was de begroting voor 1817 in evenwicht. Er was enigszins bezuinigd, maar „vooreerst was het niet veel anders dan een verplaatsing van cijfers” (Falck, Gedenkschriften, p. 213). Voorts waren ook nu de schattingen der opbrengsten geflatteerd. Betz berekent, dat het werkelijk tekort 171/2 millioen heeft bedragen ; het belang van dit cijfer blijkt eerst, wanneer men het plaatst naast dat van de werkelijke opbrengst der middelen van dat jaar, 58 millioen (Betz, op. cit., VI, pp. 43 vv.).
De staatsbegroting voor 1818 toonde opnieuw een tekort, nu van 6 1/2 millioen. Bij de wet van 2 Februari 1818 (S. 7) „tot regeling der middelen om te voorzien in ’s rijks finantiëlen toestand” werd het Syndicaat gemachtigd om 45 millioen te lenen. Bijna negentien millioen van deze tweede lening van het Syndicaat moest strekken tot dekking van de tekorten over 1817 en 1818, terwijl twintig millioen voor de bewapening van de Zuidgrens moest dienen. Merkwaardig is, dat bijna vijf millioen meer geleend werd dan nodig was. De toelichting, welk de Regering hierop gaf, luidde als volgt : „Niemand zal wraken, dat men a priori geene zekerheid heeft dat ’s rijks inkomsten, tot welker aanvulling dit crediet aldus moet strekken, de geraamde sommen zullen bereiken, en dat het aan te vullene diensvolgens niet grooter kan worden …”
Rentebetaling en aflossing waren geregeld op enigszins andere wijze dan bij de vorige lening van het Syndicaat : eerst nadat deze laatste lening afgelost zou zijn, zouden de vijftien opcenten voor rentebetaling en aflossing der nieuwe lening gebruikt mogen worden. Dit zou in 1826 het geval zijn. Tot aan dat jaar drukte de rentebetaling van de tweede lening van het Syndicaat op de staatsbegroting, en zou de aflossing, te beginnen in 1820, en ten bedrage van drie millioen ’sjaars, door de Amortisatie-Kas worden bewerkstelligd uit de opbrengst van domeinverkopingen (Vgl. hierboven, p. 37).
Merkwaardig is de houding welke de Minister van Financiën (pagina 42) Six ten aanzien van deze wet heeft aangenomen. „Bij de behandeling moet ik mijn leedwezen betuigen, dat Z.E. de Minister van Finantiën zich ontslagen heeft van de gansche verantwoordelijkheid der voorgestelde wetten door aan deze Vergadering voor te dragen, dat alles aan de onmiddellijke directie van Z.M. zelve zoude zijn toe te schrijven Indien dit grondbeginsel aangenomen wordt, dan moeten wij allen eerbiedig zwijgen”, aldus Van Nes in de Tweede Kamer (Betz, op. cit., V, p. 39).
Inderdaad wijst de voorgeschiedenis van het wetsontwerp op diepgaande verschillen van mening tussen Koning en minister. De Gedenkstukken van Colenbrander maken het mogelijk, de gedachtenwisseling in haar geheel te volgen. Omdat daarbij enige markante opvattingen zowel van den Koning als van den minister tot uitdrukking komen, zij de betreffende briefwisseling hier in het kort weergegeven (Gedenkstukken, deel VIII, tweede stuk, nrs 133, 135 vv.).
In een memorie van 4 Augustus 1817 zette Six den Koning de financiële toestand uiteen. Er bestond een behoefte aan gereed geld van 37 1/2 millioen. Om een al te grote creatie van nieuwe schuld tegen te gaan, stelde hij voor, daarin te voorzien door domein-verkoopingen : „Maar daar zoodanige verkoop niet anders dan successivelijk kan geschieden, zoude het weder noodzakelijk zijn om intusschen een temporair papier te creëeren, losbaar uit den verkoop van deze domeinen”. De minister stond een gedwongen lening voor : een vrijwillige lening zou zijns inziens geen kans op succes hebben.
De zorgelijke financiële toestand wordt erkend”, schreef de Koning in een opstel van omstreeks 10 Augustus 1817 in antwoord op de memorie van den minister. Het plan, een „negociatie” op de domeinen aan te gaan, had zijn volle instemming. Hij wilde echter veel verder gaan en uit de opbrengst der te sluiten lening op grote schaal uitgestelde schuld inkopen, teneinde sneller tot vermindering van rentelast te kunnen geraken. Deze lening zou vrijwillig moeten zijn. Verschillende andere denkbeelden, zoals de uitgifte vaneen soort papiergeld, verbond de Koning nog aan deze plannen.
Niettegenstaande Six zich tegen dit alles verzette, en met name vaneen vrijwillige lening niets verwachtte, wilde de Koning zijn plannen doorgevoerd zien. Het was eerst na nader overleg met Mollf.rus en een commissie van onderzoek inzake de (page 43) financiële maatregelen, dat hij erin toestemde minder vèr strekkende regelingen te treffen ; het te lenen bedrag werd toen op 45 millioen in plaats van op tachtig millioen, de door den Koning oorspronkelijk begrote som, bepaald. Vaneen gedwongen lening wilde de Koning ook nu niets weten. De feiten hebben hem in dit geval gelijk gegeven. De tweede lening van het Syndicaat slaagde, en de ongunstige indruk, die een gedwongen lening zou hebben gemaakt, werd nu vermeden. Tot eer van den minister strekte het, dat hij alles aan de Kamer rondborstig wilde openleggen, gelijk hij in een van zijn brieven verklaarde. Dit kon echter in ’sKonings ogen geen genade vIn den. Zo bleef er veel verschil van inzicht tussen beiden bestaan.
In haar toelichting op de tweede lening van het Syndicaat sprak de Regering zelf van „een geheel stelsel, met het weldadig oogmerk om aldus ineens alle verdere ongerustheid over bijzondere belangen en over ’s rijks finantiëlen toestand af te snijden”, maar weldra zou anders blijken. Zowel de begroting als de dienst over 1819 vertoonde dezelfde fouten als die van vorige jaren : ook nu aanzienlijke tekorten. Deze wijze van doen getuigt van ergerlijke lichtvaardigheid, vooral ook omdat het volgende jaar de gewone inkomsten en uitgaven voor een tienjarig tijdvak moesten worden vastgesteld, waarbij de cijfers van de voorgaande begroting tot grondslag genomen zouden worden. Een inschrijving van 24 millioen op het Grootboek der werkelijke schuld moest strekken om ongedekte tekorten te stoppen. De betaling der rente van deze inschrijving zou moeten geschieden uit de opbrengst van te vervreemden domeinen. Ook deze taak was de Amortisatie-Kas toebedeeld. De aflossing zou geschieden uit dezelfde middelen als de rentebetaling ; een annuïteit van 3 % der te sluiten lening zou voor beide doeleinden aan de Amortisatie-Kas worden toegekend, dat wil zeggen tot die hoogte mocht de kas domeinen vervreemden. Ook hier zou de uitgespaarde rente aan verdere aflossing ten goede komen.
Meer en meer drong het besef door, dat er aan het beheer der staatsfinanciën veel haperde. De eerste tienjarige begroting, welke zou lopen van 1820 af, werd in de Kamers fel bestreden ; dit is te beschouwen als een gunstige uitzondering op de tè meegaande (pagina 44) houding, welke diezelfde Kamers meestal innamen tegenover de financiële maatregelen van de Regering.
Op deze tienjarige begroting zouden, naar de Grondwet voorschreef, alleen de onveranderlijke gewone uitgaven voorkomen. De Regering plaatste er zoveel mogelijk posten op, teneinde er van dien af aan zeker van te zijn, dat ook het volgende jaar de Staten-Generaal niet aan de betreffende uitgaven konden tornen. Overigens werden slechts totalen voor elk hoofdstuk gegeven, zodat het de Kamers geheel onmogelijk was, om na te gaan of de splitsing naar gewone en buitengewone jaarlijks goed te keuren uitgaven wel juist had plaats gehad. De beruchte hoge legeruitgaven bleven gehandhaafd en kwamen bijna geheel op de tienjarige begroting. Door de genoemde felle tegenstand was de Regering genoodzaakt tot viermaal toe een ander ontwerp in te dienen, waarbij steeds meer aan het standpunt der Kamers werd tegemoetgekomen, maar waardoor de buitengewone begroting zeer werd belast. Het ontwerp, dat tenslotte werd aangenomen, liet op deze jaarlijkse begroting voor 1820 een tekort, waarin dooreen nieuwe inschrijving op het Grootboek van acht millioen moest worden voorzien. Ernstiger nog was, dat de ontvangsten, ook die voor de tienjarige begroting, zouden bestaan uit de opbrengsten vaneen belastingstelsel, dat nog moest worden ingevoerd.
Later heeft men de financiële politiek der Regering op verschillende gronden vergoelijkt. Hierboven werd het argument reeds aangeroerd, dat de nieuwe Staat in militair opzicht een verantwoordelijke rol te vervullen had (dit argument o.a. bij de Bosch Kemper, Staatkundige Geschiedenis tot 1830, p. 539). Ook is gewezen op de tegenstand van de Kamers tegen leningen voor welk doel dan ook. Dit zou den Koning ertoe gebracht hebben om zich voor doeleinden, die op zichzelf leningen veelal rechtvaardigden, gelden te verschaffen buiten de Volksvertegenwoordiging om (Mansvelt, Nederlandsche Handel-Maatschappij, dl. I, pp. 23, 28-29). Geen van beide gronden zijn voor ons afdoende om het gevoerde beleid te billijken. Reeds betoogden wij, dat ook bij de inrichting van de landsverdediging de tering naar de nering gezet diende te worden. En wat de tegenstand der Kamers ten aanzien van het sluiten van leningen betreft, een dergelijke tegenzin was maar al te gegrond in de vele waarin het geleende moest strekken tot dekking van tekorten.
Voor het overige had toch de ervaring geleerd, dat er niettegenstaande (pagina 45) enige oppositie bij de kamerleden inderdaad wel leningen gesloten konden worden, ook dezulke, die strekten tot wat wij thans zouden noemen productieve doeleinden. Bij de wet van 30 Januari 1817 (S. 9) werd een lening groot zes millioen a 6 % aangegaan tot aanleg en voltooiing van wegen en kanalen. Het moge dan waar zijn, dat de waardering voor het vele, dat de Koning deed aanvatten en ondernemen, In de Volksvertegenwoordiging niet groot was, op grond hiervan valt toch niet goed te praten, dat de controle over de geldmiddelen steeds meer aan de Kamers werd onttrokken. Ook al neemt men een nog zo welwillend standpunt in, zo moet toch een beoordeling van zijn financieel beleid onzes inziens steeds een veroordeling inhouden. Geldt dit in sterke mate voor de politiek, welke na de oprichting van het Amortisatie-Syndicaat in 1822 gevoerd is, ook uit die van de eerste regeringsjaren blijkt dit reeds.
Het tekort over het nu volgend jaar 1821 bleef ongedekt, en ofschoon de cijfers van de jaarlijkse begroting over 1822 geen nieuw deficit aangaven, werd toch wel gevreesd, dat ook dat jaar de inkomsten zouden tegenvallen. Nieuwe wettelijke maatregelen, waarvan het heette dat zij zomin tot nieuwe belasting als tot verhoging der staatsschuld zouden leiden, werden bij deze laatste begroting aangekondigd. Deze geprojecteerde maatregelen vragen de volle aandacht ; niets werpt een zo duidelijk licht op het financieel beleid dier dagen als deze wetten en wetsontwerpen, waaruit tenslotte, aan het einde van het jaar 1822, het Amortisatie-Syndicaat te voorschijn is getreden.
De bedoelde plannen zullen in de volgende bladzijden worden uiteengezet. Daaraan dient vooraf te gaan een korte beschouwing van enige andere onderwerpen, die met de staatsfinanciën nauw verband houden, te weten de belastingwetgeving en het munt- en bankwezen.
De geschiedenis der Nederlandse belastingen in de eerste jaren na de herkrijging der onafhankelijkheid is er een van zoeken en tasten. Dit valt niet te verwonderen, want het was verre van gemakkelijk, ja, welhaast ondoenlijk om de uiteenlopende verlangens van Noord en Zuid te verenigen, en de bereikte oplossing kon, vooral op het stuk der invoerrechten en accijnzen waar het meningsverschil het hoogst liep nooit meer zijn dan een compromis.
(page 46) Als zodanig is de oplossing, die tenslotte in 1821 en 1822 werd gevonden, wel geslaagd te achten ; de wet van 26 Augustus van het laatste jaar bracht de uitvoering der in de wet van 12 Juli 1821 neergelegde beginselen, welke inhielden, dat goederen, „welke met de voortbrengselen der inlandsche nijverheid in een onmiddellijk verband staan”, bij invoer in het Nederlandse douanegebied zouden worden belast met zes procent, terwijl het invoerrecht voor andere goederen werd bepaald op drie procent.
Teneinde de industrie te bevorderen, werd een som van 1,3 millioen gulden uit de opbrengst der inkomende en uitgaande rechten afgezonderd, „niet alleen om door het toeleggen van premiën in het bijzonder ondersteuning te bezorgen aan die takken van nationale nijverheid, aan welke dezelve niet genoegzaam kan worden verleend zonder de regten te brengen tot een zoodanige hoogte, welke van nadeeligen invloed op de commercie zoude kunnen zijn, of tot bevordering der sluijkerijen aanleiding geven, maar ook om in het algemeen te kunnen strekken ter aanmoediging van fabryken, trafyken, reederijen, visscherijen en landbouw. (aangehaalde tekst ontleend resp. aan art. 11 en 12 der wet van 12 Juli 1821 (Staatsblad no. 9)).
Lage invoerrechten ten behoeve van het Noorden, en een premiestelsel ten behoeve van de industrie in het Zuiden werden aldus in een zelfde wet verenigd, en kwamen aan redelijke wensen van beide zijden tegemoet. Deze regeling der invoerrechten volgde op een aantal wetten en besluiten, die op dezelfde stof betrekking hadden, en die, na een aanvankelijk herstel van het oude vrijhandelstelsel der Republiek op 7 December 1813 (Staatsblad no. 9) onder invloed der samenvoeging van de Noordelijke en de Zuidelijke Nederlanden een meer beschermend systeem hadden gebracht in 1816, neergelegd in de wet van 3 October van dat jaar (Staatsblad no. 53). Deze laatste wet had tevens de eenheid van het douanegebied van Noord en Zuid tot stand gebracht. De regeling van de jaren 1821 en 1822, die na nog enige tussenregelingen tenslotte was tot stand gekomen, was het Noorden nog te protectionistisch, doch dit bezwaar kan gevoeglijk overdreven worden genoemd.
Evenzo staat het met de luidruchtige bezwaren, welke het Zuiden heeft doen gelden tegen twee andere indirecte belastingen : de accijnzen op het gemaal en het geslacht. Ook op dit punt is de wetgeving aanvankelijk weinig duurzaam geweest ; de accijns op het gemaal is kort vóór de Belgische opstand ingetrokken, om (page 47) nadien opnieuw te worden ingevoerd. Ook de verschillende andere accijnzen, die toentertijd in Nederland werden geheven, zijn vele malen aan wijziging onderworpen geweest. Evenals bij de belastingstelsels van andere landen uit die dagen was ten onzent de heffing der accijnzen de ruggesteun der gewone inkomsten.
Terwijl na de invoering van de belastingwetten van 1821 en 1822 de invoerrechten, na aftrek der premies voor de nijverheid, slechts een bedrag van ongeveer één millioen opbrachten, haalde men uit de accijnzen meer dan het twintigvoudige, en daardoor niet minder dan een derde van het totaal der hoofdsommen van de gewone middelen (cijfers bij Betz, deel VII, pp. 116-117). Het accijns op het gemaal was de steen des aanstoots voor de Belgen ; het had, evenals de andere accijnzen, zeer zeker een verhoging der kosten van het noodzakelijk levensonderhoud tot gevolg, maar dat was met welhaast alle indirecte heffingen het geval, en deze heffingen namen nu eenmaal overal een zeer grote plaats in onder de gewone inkomsten van de Staat. Meer dan het speciaal Belgische geldt voor ons het algemeen sociale bezwaar tegen de accijnzen.
Van Hogendorp, bij de invoering voorstander van het stelsel van 1821, heeft later becijferd, dat de indirecte belastingen een tiende gedeelte van het budget der lagere klassen opslorpten, en Henriëtte Roland Holst meent, dat dit bedrag zelfs op een zevende moet worden gesteld (Van Hogendorp aangehaald door Sickenga, Geschiedenis der Nederlandsche Belastingen sedert 1810, deel 11, pp. 172-173 (voetnoot). Aan laatstgenoemd werk zijnde meeste hier vermelde bijzonderheden ontleend. Roland Holst, Kapitaal en Arbeid (2e druk), p. 92). Behalve op het gemaal en het geslacht werden accijnzen geheven op zout, wijnen en gedistilleerd, bier, azijn en suiker. Enige andere accijnzen werden bij de wet van 12 Juli 1821 af geschaft.
Zo bleef tenslotte van de bedoeling van den wetgever van 1821 om een evenredige verdeling der lasten over de verschillende klassen der bevolking in het leven te roepen, weinig over in de werkelijkheid. Men had gemeend, de accijnzen zó te hebben geregeld, dat het voedsel der allerarmsten, aardappelen en roggebrood, nauwelijks belast was, dat der enigszins welvarender klasse iets zwaarder door de heffing getroffen werd, en dat tenslotte de rijkeren het leeuwendeel der lasten droegen. In de practijk telden de accijnzen voor de welgestelde klassen nauwelijks mee, terwijl zij een veel te zware last vormden voor de tallozen, die in grote armoede leefden.
Het meest met de modernere beginselen van belastingheffing in (pagina 48) overeenstemming waren de directe belastingen, die in 1821 nog een vrij bescheiden plaats innamen. Toch betekende de beginselenwet op dit gebied reeds een aanmerkelijke vooruitgang. De directe belastingen waren hier te lande bekend geworden in de Franse tijd, doch in 1822 werd de grondslag der heffing verbeterd. Deze geschiedde, gelijk in die tijd niet anders te verwachten viel, naar de uiterlijke tekenen van welvaart. De grondslagen voor de heffing op het personeel waren het aantal dienstboden, rijpaarden, haardsteden, deuren en vensters en voorts de huurwaarde der woningen. De opbrengst dezer belasting bedroeg ongeveer zeven millioen, of nog niet een negende van de totale opbrengst der middelen. Groter meer dan het dubbele was de opbrengst van de grondbelasting, welker inning op een gaandeweg betere grondslag werd gebracht door de geleidelijke invoering van het kadaster, dat in 1832 gereed is gekomen. Een derde directe belasting, welker opbrengst in de jaren na 1821 ongeveer twee millioen beliep, was het patentrecht, een soort bedrijfsbelasting. Ook het patentrecht bestond reeds voor 1821. Uiteraard was in de wet van 12 Juli 1821 zomin vaneen inkomsten- als vaneen vermogensbelasting sprake. Voor haar tijd was de wet van 1821, die een groter plaats aan de directe belastingen inruimde dan voordien gebruikelijk was, reeds zeer vooruitstrevend ; vele tientallen jaren later gold zij in hoofdzaak nog in Nederland, en het ten opzichte der directe belastingen bepaalde vond in België zelfs nog toepassing tot in 1919 (Betz, deel VII, p. 116. Terlinden, La politique économique de Guillaume Ier, in Revue Historique, 1922, pp. 20-21).
Buiten dein het bovenstaande opgesomde belastingen verkreeg de Staat nog belangrijke inkomsten uit de rechten op de registratie, de griffie, de hypotheken en het zegel ; hun totaal beliep ongeveer zeven en een half millioen onmiddellijk na de invoering van het nieuwe belastingstelsel. Uit de posterijen werd een inkomst verkregen van circa twee millioen en uit de loterijen trok de Staat jaarlijks 1,2 millioen. Dan bestond er nog een minder belangrijke heffing op de gouden en zilveren werken.
Als geheel bezien kan men aan de beginselenwet van 1821 zekere verdiensten niet onthouden, mits men haar gebreken beziet in het licht der toenmalige opvattingen. Terecht heeft dan ook Colenbrander zich waarderend geuit over dit gedeelte van de financiële politiek van Willem I (Willem I als financier, Gids, 1931, pp. 190-192).
(paina 49) De wet van 12 Juli 1821 is niet dan na veel wrijving tot stand gekomen. Een staatscommissie, benoemd op 23 Januari 1820, had haar, buiten den Minister van Financiën Six van Oterleek om, voorbereid. Gogel, de grote financier der Bataafse Republiek, heeft invloed gehad op de plannen der commissie, al nam hij ook zelf geen actief deel meer aan het staatkundige leven. Six, wiens mening reeds herhaaldelijk met die van den Koning in botsing was gekomen, weigerde de plannen in de Kamer te verdedigen en trad af. De Koning benoemde Elout, een zijner bekwaamste medewerkers, die evenwel op het gebied der financiën geheel ondeskundig was, tot zijn opvolger. (Voetnoot : Falck, Gedenkschriften, pp. 250-254. Onder minister Elout is het Amortisatie-Syndicaat tot stand gekomen. Zijn aanwijzing tot Minister van Financiën wekte grote verwondering. „Zijn benoeming kan u niet meer verbaasd hebben dan zij het mij heeft gedaan”, schreef van Maanen aan Fabius (Gedenkstukken, deel VIII, tweede stuk, p. 480). Niet dan met tegenzin is Elout tenslotte voor de aandrang van den Koning bezweken, en heeft hij zijn benoeming aanvaard. (Elout van Soeterwoude, Bijdragen ... (gepubliceerd 1851), pp. 229-230 ; Falck, op. cit., p. 278)).
Toen het ontwerp in de Kamer kwam, gaf het aldaar aanleiding tot heftige besprekingen, waarbij de nieuw benoemde minister ontbrak, en Appelius de verdeding op zich nam. De tegenstand kwam vooral van de zijde der Zuidelijke leden. Met een kleine meerderheid is het gehele ontwerp ten slotte aangenomen.
De waardering, die de grondslagen van het nieuwe belastingstelsel verdienen, geldt allerminst voor de wijze, waarop de inkomsten aan de behoeften werden aangepast. Het nieuwe stelsel moest de gelden opleveren, die nodig waren voor de reeds in 1819 vastgestelde tienjarige begroting. De bedragen, die door de buitengewone, jaarlijkse begroting werden gevorderd, moesten worden gevonden uiteen klein gedeelte der hoofdsommen van de ingevoerde belastingen en voor het overige uit opcenten op deze heffingen. Andere opcenten moesten dienen om de kosten van invordering der belastingen, welke toentertijd niet op de begroting werden uitgetrokken, te dekken. Uit nog weer andere opcenten moesten de rentebetaling en de aflossing der leningen van het Syndicaat worden bestreden. Ook gemeentelijke en provinciale opcenten werden geheven.
Door dit alles en nog andere lasten werd het stelsel op een weinig fraaie wijze vervormd. Daarenboven waren de toegekende middelen onvoldoende om in de uitgaven der buitengewone begroting te kunnen voorzien, zodat het met de beruchte tekorten (pagina 50) niet gedaan was. Aan dit laatste was de toenmalige begrotingstechniek, die wilde, dat de uitgaven in een bepaald jaar, ongeacht hun bestemming, zoveel mogelijk uit de middelen van datzelfde jaar werden goedgemaakt, mede schuld. Wij hadden reeds gelegenheid erop te wijzen, dat deze laatste factor niet overschat mag worden, en dat het kwaad in hoofdzaak lag in de te hoge uitgaven (hierboven, pp. 43 vv.).
Geheel onverantwoord was het, dat de Regering bij meer dan een gelegenheid is overgegaan tot verlaging der belasting-opcenten of tot afschaffing van accijnzen. Een dergelijke tactiek, die de Kamerleden en het volk moest verzoenen met de financiële politiek der Regering, wendde een stand van zaken voor, die in genen dele met de werkelijkheid overeenstemde ; de toestand kon op deze wijze slechts verergerd worden. Des te ongunstiger werkte deze verlaging van belasting, omdat de opbrengst van het belastingstelsel van 1821 bleek tegen te vallen. Hierdoor ontstonden, naast tekorten op de begroting, ook weer nadelige verschillen na afloop der dienstjaren, en al deze tekorten moesten tenslotte uit buitengewone middelen worden bestreden.
Alvorens over te gaan tot de bespreking van de verschillende financiële wetten, welke in het jaar 1822 werden ingediend, en waaruit ten slotte het Amortisatie-Syndicaat is voortgekomen, dienen enkele woorden te worden gewijd aan de toestand van het geldwezen in het toenmalige Nederland. De zorg van de overheid voor het geldwezen is immers van oudsher nauw verbonden geweest met het beheer der openbare middelen en de voorziening in de uitgaven van de Staat.
De toestand van het muntwezen was verre van bevredigend bij het herstel der onafhankelijkheid. In Noord-Nederland bestond de geldcirculatie uit afgesleten en besnoeide stukken van uiteenlopende, voor het merendeel geringe, waarde. In het Zuiden waren de oude munten grotendeels uit de circulatie verdwenen gedurende de annexatie bij Frankrijk ; de frank was daar betaalmiddel geworden, en de waarde der oude munten werd er herleid tot deze eenheid, volgens een daartoe vastgesteld tarief. In dit deel van het rijk was de nood dus minder groot.
De muntwet van 28 September 1816 (S. 50) moest nu het gehele rijk één munstelsel bezorgen, gebaseerd op de volwaardige gulden, (pagina 51) van gelijk gewicht en gehalte als die, welke in de tijd der Republiek bestaan had. Zulke volwaardige guldens waren echter voorbestemd om uit de circulatie te verdwijnen of om te worden besnoeid wanneer daarnaast de gehavende munten wettig betaalmiddel zouden blijven. Tot algehele verwisseling van die oude munten de enige maatregel die af doende was is het nog in geen tientallen jaren gekomen. Een zodanige maatregel zou Inderdaad grote offers eisen hetzij van de Staat, hetzij van de bezitters der onvolwaardige munten, al naarmate men die voor de nominale dan wel de reële waarde wilde aannemen bij verwisseling tegen goede munten. Bovendien zouden niet geringe practische bezwaren overwonnen moeten worden, wilde men stagnatie in de normale geldomloop voorkomen.
Aan de muntwet van 1816 kleefden daarenboven twee grote fouten, die maakten dat, al zou een algehele verwisseling ondernomen worden, er nooit een stabiel Nederlands muntwezen kon blijven bestaan (Vgl. over de muntwet van 1816 W. F. Schimmel, Geschiedkundig Overzicht van het Nederlandsch Muntwezen). Om namelijk tegemoet te komen aan de wensen van het Zuiden was voor de Franse frank, die aldaar wettig betaalmiddel naast de gulden bleef, een rekenwaarde aangenomen, die overeenkwam met de verhouding, welke het bovenbedoeld tarief bepaald had tussen frank en Brabantse wisselgulden. Deze verhouding nu overschatte de frank, door hem op 47 1/4 cent te stellen, terwijl de werkelijke verhouding 46,9 was. Het werd daardoor voordelig, Nederlandse guldens, die gaaf waren, te doen versmelten om er franken van te laten maken, met welke franken men vervolgens in de Zuidelijke Nederlanden betalingen kon doen. De Staat deed juist het omgekeerde, liet zilveren franken uit Antwerpen komen, versmolt die om er nieuwe guldens van te maken, en werd uiteraard het kind van de rekening (zie Geheim Verbaal Financiën 1822, No 907. De Ontvanger-Generaal te Antwerpen, die deze franken in betaling kreeg, zond er voor enige millioenen van naar Utrecht ter hermunting)
Voorts werden naast de zilveren ook gouden munten van voorgeschreven gewicht en gehalte ingevoerd, waardoor men dus genoodzaakt was, een vaste waardeverhouding tussen beide metalen aan te nemen. Deze verhouding moest vrijwel doorlopend afwijken van de werkelijke, die schommelend is. Hierbij overschatte men het goud, waardoor dus het zilver uit de circulatie verdreven moest worden, zo naast elkaar goud en zilver konden worden aangemunt door particulieren. In theorie bestond alleen (pagina 52) voor zilver vrije aanmunting ; in practijk kreeg men echter zeer gemakkelijk vergunning om ook goud te doen aanmunten (verg. Schimmel, op. cit., pp. 96-97, en de Jong, Nederlandsche Bank p. 128). Zo bezat Nederland practisch een dubbele standaard, met het daaraan verbonden nadeel dat het overschatte metaal in de geldcirculatie overheerste. Daarnaast was als pasmunten een droevig allegaartje van versleten en gehavende oude munten in omloop. Het was in die tijd een lonend bedrijf om duiten aan te maken of in te voeren in Nederland, vaak slechts eenvoudige koperen plaatjes, nauwelijks van enig merkteken voorzien (Voetnoot : Missive dd. 9 Augustus 1822 van den Muntmeester Suermondt aan het College van Raden en Generaalmeesters der Munt, in Geheim Verbaal Financiën 1822. De Amsterdamse winkeliers beklaagden zich er over, dergelijke „geldstukjes” in betaling te hebben ontvangen. Missive van den Minister va Financiën aan den Koning, 6 October 1822 (Geheim Verbaal 1822)).
De depreciatie van deze munten nam voortdurend toe, en het nadeel dat hieruit voor de buitenlandse handel voortvloeide woog des te zwaarder, omdat de Amsterdamse Wisselbank haar belangrijke bemiddeling niet meer vermocht te verlenen. In de achttiende eeuw vonden internationale betalingen immers plaats door middel van wissels op deze bank, waarbij de bankguldens als volwaardig golden. Bij de toenmalige slechte toestand van het muntwezen in welhaast alle staten verschafte deze internationale girobank een grote mate van zekerheid in het betalingsverkeer en maakte Amsterdam tot het centrum van de geldhandel. Na het herstel der onafhankelijkheid ging de Wisselbank na enige pogingen tot herstel te gronde (J. G. van Dillen, Bronnen tot de geschiedenis der wisselbanken, deel I, pp. 622 vv.). De nieuw opgerichte Nederlandse Bank kon haar plaats niet innemen, wijl particulieren niet met haar in rekening-courant stonden. Dit alles, terwijl het muntwezen in Nederland achterlijk bleef, in tegenstelling tot dat van de meeste staten die het in de na-Napoleontische tijd belangrijk verbeterden.
Niet alleen voor de handel kwamen uit deze toestand nadelen voort, de gehele samenleving ondervond er het ongerief van. De oude gulden- en drieguldenstukken werden steeds schaarser, en zo moesten ook grote betalingen plaats vIn den in dertienthalven, zesthalven, schellingen, enz. Toen de Clerq bij een bezoek aan Botterdam Tollens bezocht, vond hij dezen bezig met het tellen van zesthalven. „Zooiets vindt men toch alleen in Holland”, merkte de Clerq hierbij op (Willem de Clercq naar zijn dagboek, dl. 1, p. 215).
(pagina 53) Het laat zich horen dat met deze toestand niemand tevreden was. Van Alphen oefende er critiek op uit in de Tweede Kamer, en laakte ook de inhoud van de muntwet van 1816. Naar aanleiding daarvan werd om advies gevraagd aan het college van Raden en Generaal-Meesteren der Munt. Zij stelden een uitvoerige memorie op, evenals ook de muntmeester Suermondt en G. K. van Hogendorp deden ; deze stukken spraken een duidelijke taal. (Voetnoot : Al deze rapporten zijn in het Geheim Verbaal van Financiën 1822 opgenomen. Zij munten uit door helderheid en juistheid van voorstelling. Schimmel kende ze blijkbaar niet, hij noemt ze slechts terloops (op. cit., p. 99), zonder bij hun inhoud stil te staan.)
De koers van 47 1/4 cent voor een frank was uit den boze. Bij handhaving van die koers zou het muntwezen hier te lande nooit op blijvende voet kunnen worden geregeld, tenzij men de intrinsieke waarde van de gulden zou verminderen. Dit laatste wilde men niet. Met name Suermondt waarschuwde tegen zulk een devaluatie : „Eene vermindering in den standaard is het ijselijkst middel dat men ooit bij de hand kan nemen.” Men moest de frank gaan berekenen naar wat hij werkelijk, in volwaardige guldens, waardwas. In de tweede plaats moest men alle oude munten ineens door nieuwe vervangen of anders de eerste afstempelen, voor hun reële waarde in omloop laten blijven, en daarnaast nieuwe munten in circulatie brengen.
Van Hogendorp schatte de circulatie van oude zilveren munten in de Noordelijke provinciën op zestig millioen gulden, Raad en Generaalmeesteren der Munt schatten haar in een nader rapport op vijf en veertig millioen. De kosten van hermunting zouden bij een geldomloop van die grootte volgens van Hogendorp’s raming elf millioen bedragen. Hoezeer dit een bezwaar mocht zijn voor de benarde schatkist, men diende er overheen te stappen, de zaak waste urgent dan dat verder uitstel gedoogd kon worden. Onjuist zou het zijn, om op grond van de huidige hoge zilverprijs te besluiten niet tot uitvoering van de maatregel over te gaan, aldus weer de rapporten. En terecht : de zilverprijs was hierom zo hoog, omdat hij in gedeprecieerde munt uitgedrukt werd.
Merkwaardig mag het heten, dat geen der rapporten sprak van de andere fout der muntwet van 1816, de bepaling der vaste waardeverhouding tussen goud en zilver. Het misbruik, ontstaan door de vrije aanmunting van overschat goud, had toen echter nog (pagina 54) maar geringe afmetingen aangenomen, en werd waarschijnlijk daarom niet in de rapporten bestreden.
De Minister van Financiën Elout sloot zich bij deze adviezen aan en wees er nog op, dat een gedeeltelijke uitvoering der muntwet, bestaande uit het in omloop brengen van nieuwe munten naast de oude, geldverspilling zou betekenen, wat des temeer klemde omdat reeds voor een vrij groot bedrag aan nieuwe munten voorhanden was, ongeveer 5 1/2 millioen gulden (Missive aan den Koning, 22 Juni 1822, Secreet No 929 Kab. Archief).
De oprichting van het Amortisatie-Syndicaat, welke in die dagen juist voorbereid werd, bood de Regering de gelegenheid om de fondsen te vIn den, die voor de uitvoering der wet van 1816 gewijzigd wat betreft de koers van de frank nodig zouden zijn. Wij komen daarop terug, maar kunnen hier reeds vermelden, dat hoezeer deze maatregelen ook grondig voorbereid waren, hun uitvoering achterwege is gebleven. Eerst in 1825 werd de te hoge koers van de frank afgeschaft, terwijl de oude munten pas in 1847 uit de omloop zijn verdwenen. Voordien heeft men geen nieuwe zilveren munten in circulatie gebracht, maar is men op grote schaal goud gaan aanmunten, wat de beste nog in omloop gebleven zilveren munten verdreef. Ook had men getracht enige orde te brengen in de chaos der pasmunten. De waarde van de zesthalf werd op vijf stuivers bepaald ; een ieder, die zulk een munt toonde, werd 2 1/2 ct gegeven ter vergoeding van mogelijk nadeel. Doordat men echter de getoonde zesthalven niet afstempelde, kon eenzelfde muntje meermalen gebruikt worden om er 2 1/2 centstukken op te ontvangen ! De kosten van deze maatregel, meer dan drie millioen, konden Inderdaad als weggegooid geld beschouwd worden (Schimmel, op. cit., p. 100). Vaneen dergelijke waarde was ook de verbetering die men meende te brengen door het uitgeven van nieuwe centen, muntjes die dateren van 1822. Deze toch verdwenen, zodra ze in omloop gebracht werden, terwijl de oude, af gesleten generaliteitsduiten bleven (aldus een brief van A. van der Hoop aan minister Elout, gedateerd 27 December 1822 en aangetroffen onder de papieren Elout, welke het eigendom zijn van jonkvr. Elout van Soeterwoude)
Ter zake van het bankwezen moet met een enkele opmerking worden volstaan, omdat vooral de geldscheppende taak der banken ons hier interesseert. Hierover nu kan men kort zijn : de (pagina 55) circulatie van bankbiljetten, uitgegeven door de Nederlandsche Bank, bleef aanvankelijk zeer gering en steeg bij het groeiend vertrouwen in die instelling geleidelijk tot het nog altijd vrij onbelangrijke bedrag van 12,2 millioen in het boekjaar 1821-22 (De Jong, Nederlandsche Bank, I, p. 129).
Het spreekt vanzelf, dat de bankbiljetten evenzeer als het muntgeld waartegen ze inwisselbaar waren, gedeprecieerd waren. Het chèque- en giroverkeer, dat in de tijd van de Wisselbank bestaan had, was thans mèt die bank verdwenen ; plannen om aan de Nederlandsche Bank die functie toe te kennen, stuitten op grote tegenstand bij de directie dier instelling, en kwamen niet tot uitvoering (De Jong, Nederlandsche Bank, pp. 178-184. N. P. van den Berg, Plannen voor een Staats Domeinbank en een Stads Girobank, in Verslagen en Mededeelingen der Koninklijke Akademie, Vierde reeks, Dl. VIII. Dit plan vond vele voorstanders in Amsterdamse handelskringen. Ook van Hogendorp opperde het in 1822 in zijn bovengenoemde memorie over het muntwezen. (Mémoire sur l’Etat actuel des monnayes, du change, des banques dans le Royaume. 1822).
Evenmin is het gekomen tot uitbreiding der werkzaamheden der Nederlandsche bank over de Zuidelijke Provinciën, een plan, dat reeds in 1815 is geopperd (Voetnoot : Posthumus, Plannen ... om den werkkring der Nederlandsche Bank tot de Zuidelijke Nederlanden uit te breiden, in : Economisch-Historisch Jaarboek, 1915. In zijn memorie bepleitte van Hogendorp eveneens dit plan). Ook de staatsdomein-bank te Brussel, die onder andere met de uitgifte van bankbiljetten belast zou zijn, is nooit tot stand gekomen. De Société Générale, die ervoor in de plaats kwam, gaf geen biljetten uit ; haar taak lag in een geheel ander ressort van het bankwezen, en wordt nog nader besproken.
Terwijl uit al deze plannen het initiatief en de energie van den Koning spreekt, heeft zijn Begering nochtans niet tot stand kunnen brengen wat voor een gezond economisch leven toch eerste vereiste is : een goed functionerend betalingsapparaat.
De wetsontwerpen, die in het jaar 1822 bij de Kamers werden ingediend, en die de sanering van de Nederlandse geldmiddelen heetten te zullen brengen, vertonen een nauwe samenhang. Hun historisch belang is onzes inziens groot, zowel uiteen oogpunt van financiële en economische als ook van staatkundige geschiedenis. Het mag daarom bevreemding wekken dat bedoelde wetten slechts fragmentair en niet in hun samenhang zijn bestudeerd, of (page 56) anders uitsluitend van financieel-technische en niet van algemeen historische zijde zijn bezien. (Voorbeelden van studies in de eerste zin van den Bergh, Plannen voor een Staats Domeinbank, t.a.p., B. H. nE Jongh, Voorgeschiedenis van de Algemeene Maatschappij, in Economisch-Historisch Jaarboek 1920 ; In de laatste zin de meermalen aangehaalde opstellen van Betz, en T. J. Buys, Nederlandsche Staatsschuld)
Een tweetal omstandigheden valt aan te wijzen welke thans tot betere bestudering en beoordeling in staat stellen dan vroeger mogelijk was. Vooreerst is de houding welke men tegenover de toenmalige politieke denkbeelden kan aannemen thans vrijer ; de tijdgenoten stonden niet voldoende ver van de gebeurtenissen af, en de doctrinaire liberalen uit de school van Thorbecke veroordeelden bij voorbaat elk „realpolitisch” optreden, dat parlementaire rechten in het gedrang kon brengen. Treub heeft er op gewezen, dat de nieuwe generaties een systeem meer beoordelen naar zijn resultaten dan naar zijn leerstellingen. Het feit dat de economische beginselen, die in de tweede helft der vorige eeuw voor onaantastbaar golden, sedertdien sterk aan critiek zijn onderworpen, is hieraan niet vreemd.
De andere omstandigheden waarop hierboven werd gedoeld, is dat men thans toegang tot de desbetreffende archieven kan verkrijgen. En ofschoon de toestand dezer archieven te wensen laat, is het toch mogelijk gebleken, vrijwel steeds de draad te vIn den, die door deze ontwerpen loopt, en zode gedachten te leren kennen die tot de plannen hebben gevoerd.
Vele dier gedachten werden stelselloos in één ontwerp samengebracht, waardoor de ontwerpen een verwarde indruk maken. Dit geldt niet het minst voor een ontwerp voor een domeinwet. De voortdurende drang naar geldmiddelen heeft tot de indiening ervan geleid. Reeds van 1817 dateert het plan om de domeinen geleidelijk te vervreemden en zich toch dadelijk van de opbrengst te verzekeren, door middel vaneen speciale lening met de domeinen als onderpand (zie hierboven, pag. 42). Deze lening zou uit de opbrengst van de verkochte domeinen worden af gelost. In de volgende vijf jaren heeft men een enigszins ander middel gekozen om in de financiële behoefte te voorzien ; men sloot gewone leningen, en voorzag in rentebetaling en aflossing geheel of gedeeltelijk door de opbrengst van domeinverkopingen. Zo werd de waarde der domeinen geleidelijk aangetast.
(page 57) Nu, in 1822, kwam men terug op het denkbeeld om de domeinen in hun geheel tot voorwerp vaneen grote transactie te maken. Het bedoelde voorstel was „de vrucht vaneen tweejarig nauwgezet onderzoek”, gelijk de Koninklijke Boodschap van 15 Juni 1822, na de verwerping van het ontwerp aan de Kamer gedaan, luidde. De domeinen en ook de wegen en vaarten zouden onder een afzonderlijk bestuur worden geplaatst, dat rechtstreeks onder den Koning stond en aan de Kamers slechts eenmaal in vijf jaren inzage had te verlenen van zijn beheer. De taak van het bestuur zou uiteindelijk bestaan in de vervreemding der domeinen. Men wilde echter het nadeel ontgaan, dat het gevolg zou zijn van de lage grondprijzen bij zo grote verkopingen, en maakte de domeinen daarom tot prijzen in vijf loterijen, elk groot twintig millioen. In elke loterij zou vijftien millioen aan domeinen tot prijs strekken, waarnaast acht millioen in domeinbons, een nieuw uitte geven papiergeld, zou worden uitgekeerd. Aldus zou in weinige jaren tijds een circulatie van nieuw papiergeld ter grootte van veertig millioen ontstaan. Het lag in de bedoeling, van dit geld een algemeen wettig betaalmiddel te maken.
Vergelijking met de totale circulatie van bankbiljetten, toen groot twaalf millioen, en van zilvergeld, groot zestig a vijf en zeventig millioen, leert, hoe ingrijpend alleen reeds dit deel van het ontwerp, dat een ware inflatie moest brengen, was. De Nederlandsche Bank, die terecht hierin een aantasting van haar octrooi zag, kwam tegen de voorstellen op ; ze moest toen vernemen, dat naast financiële ook staatkundige motieven de Regering leidden : de nieuwe instelling moest voornamelijk in het Zuiden werken, en daar ook als credietstelling optreden, een taak, waaraan zich de Nederlandsche Bank nog niet had willen wagen (Van den Bergh, op. cit., Posthumus, op. cit., de Jong, Nederlandsche Bank, deel I, pp. 133 vv. ; p. 728. Geheim Verbaal Financiën 1822, nos 768, 769).
Uit hoofde van deze vijf loterijen zou het domeinbestuur dus de beschikking krijgen over honderd millioen, en daarenboven nog de bevoegdheid om voor een bedrag van twintig millioen 5 1/2 % obligaties uitte geven. Aldus een voor die tijd ongehoord groot kapitaal. De bestemming daarvan werd door de wet slechts gedeeltelijk, en vrij vaag, aangeduid. Vooreerst moest aan de schatkist vijftig millioen worden verstrekt. Een nota, toegevoegd aan het ontwerp, somde op als behoeften :
(pagina 58) Dekking van tekorten : 22 millioen
Bewapening Zuidelijke grens : 8 millioen
Paleis Prins van Oranje te Brussel : 3 millioen
Bouw oorlogsschepen : 4 millioen
Voltooiing grote verkeerswegen : 13 millioen
Totaal : 50 millioen.
Voorts zouden de verplichtingen, thans op de domeinen rustende, op het domeinbestuur overgaan. Deze verplichtingen bestonden in hoofdzaak uit de rentebetaling en aflossing der bovengenoemde staatsleningen. Verder zou het domeinbestuur de dienst van de negotiatie op de grote wegen, die ten laste van deze wegen liep, moeten overnemen, waarbij de inkomsten uit de grote wegen eveneens aan het bestuur zouden komen. Dan zou aan de schatkist een uitkering ten belope van de prijs te geven inkomsten van de domeinen worden verstrekt. Daarentegen werd aan het domeinbestuur een rente van 4 % toegezegd over de te verschaffen vijftig millioen. Ook de inkomsten der domeinen, voor zover die nog niet vervreemd waren, zouden het bestuur toevloeien.
Zo bleef een ruimte van middelen over, welker bestemming in de ontwerp-wet nauwelijks nader werd bepaald. Het lag echter in de bedoeling om de sommen, die over zouden blijven, voor credietverlening aan handel en industrie, vooral in de Zuidelijke provinciën, dienstbaar te maken. Dit laatste valt vooral af te leiden uit de uitvoering, welke aan het betreffende deel van ’s Konings plannen later is gegeven. Het getuigt vaneen helder inzicht in zaken, wellicht vaneen blik in de verre toekomst, om in 1822 te willen overgaan tot credietverlening van deze aard ; men was toen nog maar nauwelijks toe aan naamloze vennootschappen op het gebied der nijverheid, en in het geheel niet aan de gedeeltelijke financiering daarvan door banken. Van Hogendorp had ongelijk, toen hij voorziening in die behoeften door particuliere banken, in het vrije verkeer ontstaan, bepleitte (zijn oordeel treft men aan bij van den Bergh, geciteerde bijdrage, p. 221) : geen particuliere onderneming zou dat toen aangedurfd hebben, hoezeer ook de behoefte aan credietverlening bestond.
Er waren echter andere gronden te over voor de bestrijding van het gigantische ontwerp : vooreerst het ontbreken van alle preventieve toezicht der Staten-Generaal en de weinig bevredigende wijze, waarop rekening en verantwoording geregeld waren ; dan het feit, dat het lichaam de beschikking over veel grotere kapitalen zou (pagina 59) krijgen dan nodig was om in de staatsbehoeften te voorzien ; tenslotte de toeneming der speelwoede toch al van zo bedenkelijke om vang welke het gevolg moest zijn van het uitschrijven van zodanige grote loterijen. Om nog maarte zwijgen van de waarlijk rampzalige nasleep, die de uitgifte vaneen grote hoeveelheid oninwisselbaar papiergeld zou kunnen hebben in een land, alwaar het muntwezen toch al ontwricht was, en de munteenheid dientengevolge reeds onder pari stond. Op al deze gronden was de bestrijding van het ontwerp in de Kamer volkomen op haar plaats ; van Hogendorp, die daarbij optrad als leider der oppositie, heeft succes gehad : het ontwerp is met grote meerderheid verworpen (Over het ontwerp schreef hij uitvoerig in zijn Bijdragen, deel VII, pp. 9-44).
Evenals de domeinwet had het ontwerp tot nadere voorziening in de nationale schuld, dat op 28 Mei 1822 bij de Kamer werd ingediend, moeten strekken om uitvoering te geven aan lang bestaande plannen, die de Koning op financieel gebied koesterde. De ontworpen wet op de nationale schuld moest namelijk een snelle vermindering brengen van de uitgestelde schuld, deze belemmering van alle rentebesparende schulddelging. Tot zulk een maatregel bestond thans des temeer aanleiding, omdat de koers der uitgestelde schuld voortdurend steeg, en wel zou blijven stijgen, hetgeen de jaarlijkse inkoop daarvan steeds bezwaarlijker moest maken. Er doken dan ook in deze jaren verschillende zulke plannen op. De Serret kwam in de Tweede Kamer met een initiatiefvoorstel tot vergroting van de jaarlijkse inkoop van uitgestelde schuld door de Amortisatie-Kas, welke ingekochte schuld niet zou worden vernietigd, maar zou deelnemen aan de jaarlijkse overgang tot werkelijke schuld. Dit voorstel werd verworpen, omdat men het gevaarlijk achtte in de handen der Amortisatie-Kas zo grote hoeveelheden vervreemdbare schuld te verenigen. Het voorstel dagtekent uit het einde van 1820. Ongeveer tegelijkertijd kwamen bij den Koning meerdere ontwerpen van particulieren binnen, die tot hetzelfde doel strekten. Thans poogde een wetsontwerp van de Regering de oplossing van het vraagstuk te brengen.
De grote moeilijkheid school hierin, dat verwisseling van de gehele massa der uitgestelde schuld tegen beurswaarde wel (page 60) uitsluitend dooreen gedwongen maatregel zou kunnen geschieden ; velen zouden weigeren aan een vrijwillige conversie deel te nemen, zolang de kans bestond, dat op den duur hun uitgestelde schuld tegen werkelijke zou worden verwisseld. Aan conversie van het gehele bedrag der uitgestelde schuld tot haar nominale waarde viel op dit ogenblik niet te denken, evenmin als dat in 1814 het geval was geweest. De financiële toestand liet dat in het geheel niet toe. Voor gedwongen verwisseling tegen beurskeurs of tegen een weinig daarboven gelegen koers deinsde men in 1821 nog terug. Zo kwam een ontwerp tot stand, dat trachtte de kool en de geit te sparen, en dat zeker geen succes gehad zou hebben, zo het tot uitvoering was gekomen.
In een missive van de 20ste September 1821 (missive van den Secretaris van Staat aan den Minister van Financiën, La E11, Geheim Kab. Archief) bracht de Koning een vrijwillige conversie der uitgestelde schuld ter sprake. Daarnaast overwoog hij een verlichting aan te brengen in de opcenten, die voor het Syndicaat werden geheven. Om dit mogelijk te maken zou de overblijvende schuld van het Syndicaat, waarvoor deze opcenten waren verbonden, eveneens verwisseld moeten worden tegen nieuw uitte geven stukken. Wanneer men bedenkt, dat terzelfdertijd getracht moest worden, door buitengewone middelen in een geldbehoefte van vijftig millioen te voorzien (waarvan 22 millioen aan tekorten), dan is het onbegrijpelijk hoe de Koning tot zulk een maatregel op dat ogenblik de stoot kon geven.
Nader mondeling overleg omtrent deze plannen is gevolgd, waarna de Koning een concept-wet opstelde (Blijkens missives van 6 December 1821 en van 26 Maart 1822, La Z 14 en La V 3, Geheim Kab. Archief. Bij de laatste missive is het ontwerp gevoegd). Ondanks de gekozen vorm behield de minister alle vrijheid, wijzigingen aan de hand te doen, zo heette het. „Uit de artikelen .... zal U Ed. ontwaren, dat de Koning in vroegere gesprekken met U Ed. op het denkbeeld gekomen is om het tegenwoordige Syndicaat der Nederlanden met de directie der Amortisatie-Kas te vereenigen ”De betreffende samenvoeging zou geschieden onder de naam Amortisatie-Syndicaat. „Daar de voorgestelde maatregel omtrent de nationale schuld, in verband met de voorgedragen wet op de Domein-Loterij, als het complement mag worden beschouwd van het bij de wet van 12 July l.l. aangenomen finantieel stelsel, schijnt het van groot belang te zijn zich nopens de hoofdtrekken van zulk een maatregel (pagina 61) bepaald te hebben vóór de finale discussien in de vergadering der Staten-Generaal over de wet op de Domein Loterij, ten einde sommige daarbij te voorziene bedenkingen met meerdere kracht te kunnen beantwoorden, zoodanige maatregel nog in de tegenwoordige zitting der Staten-Generaal voor te dragen, opdat de ingezetenen over 1823 het genot kunnen hebben van de verligting, die hun daardoor in de opcenten der belastingen zoude worden toegebragt...” (spatiëring van ons).
Overeenkomstig hiermede werden de beide ontwerpen met elkaar in verband gebracht ; ofschoon de conversie-wet met de daaraan verbonden belastingverlaging in de Kamer een goed onthaal vond, heeft dit de tegenstand tegen de voorgestelde domeinwet niet gebroken. Na de verwerping van de laatste nam de Regering ook het ontwerp tot verwisseling der schuld terug. (Voetnoot : Van Hogendorp, Bijdragen VII, p. 47. Schrijver bestreed in de Kamer deze beweerde nauwe samenhang, echter vergeefs. Het is niet duidelijk, op grond waarvan Blok (Nederlandsche Volk IV, p. 267) spreekt van „het daarmee (= met de Domeinwet) nauw verbandhoudend plan”)
Gaan wij in het kort de inhoud van het ontwerp na. De verwisseling, die werd beoogd, zou vrijwillig zijn. Een weinig fraaie uitzondering hierop werd gemaakt voor de beheerders van armenhuizen en soortgelijke instellingen ; hun werd deelneming aan de conversie der uitgestelde schuld dwingend voorgeschreven. Terecht kwam de Raad van State in zijn rapport hiertegen op, waarna de Koning dit deel van de maatregel achterwege liet. De verwisseling van schuld van het Syndicaat tegen de nieuw uitte geven schuldbekentenissen zou geschieden op voorwaarden, die aan de houders dier schuld enig voordeel bezorgden ; anders dan bij de verwisseling der uitgestelde schuld kon men hier dus een algemene deelneming aan de maatregel van de zijde der rentetrekkers verwachten.
De Koning wilde het Amortisatie-Syndicaat machtigen, om in elk geval een zodanig bedrag aan nieuwe schuld uitte geven als nodig zou zijn voor een volkomen verwisseling zowel der uitgestelde als der Syndicaats-schuld. Op deze wijze zou het Amortisatie-Syndicaat de beschikking krijgen overeen weinig in het oog lopende reserve, die groter zou zijn naarmate de deelneming in de verwisseling der uitgestelde schuld geringer was. Het totale bedrag der nieuw uitte geven lening zou 116 millioen bedragen. Hoezeer zich de Regering reeds bij voorbaat het recht toekende, over deze (page 62) sommen te beschikken op andere wijze dan het wetsontwerp voorschreef, moge blijken uit het volgende. Men had aanvankelijk de inkoop van werkelijke schuld, die nodig was voor de jaarlijkse overgang van vijf millioen uitgestelde schuld, tot 1829 willen stopzetten, althans deze willen terugbrengen tot een schijntransactie door even grote gelijktijdige uitgifte van nieuwe schuld. Hiervan was men af gestapt ; de jaarlijkse overgang zou worden gehandhaafd. De dotatie welke de Amortisatie-Kas genoot was hiertoe niet voldoende. Het lag nu in de bedoeling, uit de 116 millioen het ontbrekende aan te vullen, naar Elout op een desbetreffende vraag aan de commissarissen uit de Raad van State mededeelde.
De Raad van State adviseerde nadrukkelijk, slechts nieuwe schuld uitte geven voor zover die tot het uitvoeren der verwisseling noodzakelijk was, en wilde aan de Rekenkamer de bevoegdheid geven hierop controle uitte oefenen. Indien men op deze wijze de uitgifte van nieuwe schuld beperkte, zou dit „voor de aanneming der projectwet meer bevorderlijk zijn, dan de vrijlating aan het Amortisatie-Syndicaat, om dezelve ook tot vervulling van alle andere verpligtingen te kunnen doen” (rapport van de Raad van State aan den Koning van 24 Mei 1822, in Kab. Archief. Voorts hieromtrent missives van 4 April 1822, 14 Mei 1822, 25 Mei 1822, La O 4, La B 6, La M 6. Geheim Kab. Archief). De Raad van State had zijn argumenten tactvol naar voren gebracht ; de tegenstand tegen de toen in behandeling zijnde domeinwet hIn derde de Regering zeer. De Koning kwam ook op dit punt aan de bedenkingen van de Raad van State tegemoet.
Aldus de wordingsgeschiedenis van het eerste ontwerp tot oprichting van het Amortisatie-Syndicaat. Gelijk zal blijken, heeft het tot uitgangspunt gediend voor het definitieve ontwerp, dat op 27 December 1822 tot wet geworden is. Uit het bovenstaande spreekt duidelijk de overwegende rol, die de Koning bij de totstandkoming van het plan heeft gespeeld. Minister Elout schreef in zijn toelichting op het ontwerp aan de Raad van State : „des ondergeteekenden eigen meening is, dat in zulk eene instelling als het aanstaande Amortisatie Syndikaat worden zal, veel goeds en nuttigs gelegen is,” waarmee hij niet onaardig zijn eigen plaats kenschetste : die van iemand, die handelt naar de wil vaneen ander, en die daarbij te kennen geeft, dat zijn persoonlijk inzicht met dat van dien ander overeenstemt.
(pagina 63) Na de verwerping van de domeinwet heeft de Regering met de meeste spoed ontwerpen voorbereid, die moesten leiden tot juist hetzelfde als het verworpen ontwerp. Slechts in de middelen om dit doel te bereiken werd enige verandering gebracht. Hiervan lekte weldra iets uit, hetgeen blijkt uit de correspondentie van diplomatieke vertegenwoordigers hier te lande met hun Regeringen (Colenbrander, Gedenkstukken, deel VIII, eerste stuk).
De grootste haast werd natuurlijk gemaakt met de voorziening in de onmiddellijke behoeften van de schatkist, welke uit de vijftig millioen, die het domeinbestuur zou verstrekken, gevonden hadden moeten worden. Op 5 Juni werd de domeinwet verworpen, en reeds op 7 Juni zond de Minister van Financiën een ontwerp-leenwet op ter beoordeling aan de Raad van State. Dooreen inschrijving op het Grootboek der 2 1/2 % werkelijke schuld van 57y2 millioen zou aan de meest dringende eisen van de schatkist worden voldaan, „onder voorbehouding om nader de middelen te overleggen tot aanvulling van alle de behoeften, zoodanig als dezelve ter gelegenheid van de aangeboden Wet tot vervreemding der Domeinen op 50 millioenen guldens zijn berekend geworden” (missive van den Minister van Financiën aan de Raad van State, 7 Juni 1822. Kab. Archief).
Er werd dus in de verwerping der domeinwet geen aanleiding gezien om op de voorgenomen uitgave te besnoeien. Waar de oorspronkelijke redactie van het ontwerp sprak van de „dringende behoeften , waarin nü, en de „andere”, waarin later zou worden voorzien, merkte de Raad van State op, dat het juister zou zijn te gewagen vaneen nadere voorziening in alle dringende behoeften, wijl hij aannam dat Inderdaad alle behoeften dringend waren (rapport van de Raad van State aan den Koning van 12 Juni 1822. In Kab. Archief). Ons bevreemdt het thans zonder twijfel, onder die dringende behoeften, waarin onmiddellijk diende te worden voorzien, drie millioen aan te treffen voor de bouw vaneen paleis voor den Prins van Oranje.
Een tweede ontwerp, voor een wet waarbij de grootte der uitte geven werkelijke schuld op slechts dertig millioen was gesteld, werd gelijktijdig naar de Raad van State opgezonden. Blijkbaar wist men nog niet, hoe groot de behoeften waren, waarin onmiddellijk moest worden voorzien ; blijkens de gevonden archiefstukken (pagina 64) werd nog navraag daarnaar gedaan bij de verschillende departementen. Om nog vóór men hieromtrent zekerheid had, het ontwerp al aan de Raad van State toe te zenden, getuigt weer van die tè grote voortvarendheid, waarmee bij het toenmalig financieel beleid meermalen werd te werk gegaan.
De andere behoeften, waarin thans werd voorzien, betroffen 16 1/2 millioen voor subsidie aan de Amortisatie-Kas en voor aanvulling van tekorten, en zes millioen voor openbare werken. De sommen, uitgetrokken voor de Amortisatie-Kas, moesten in de plaats komen van wat anders uit de verkoop der domeinen bestreden had kunnen worden ; voor 1822 had men deze verkopingen opgeschort, hangende de beslissing omtrent de domeinwet. Hieruit moesten de aflossing van drie millioen der tweede lening van het Syndicaat, en de rente en aflossing der acht millioen werkelijke schuld betaald worden.
De som voor de „groote communicatiën” betrof de voortzetting der werkzaamheden aan het Noord-Hollands kanaal en de Zuid-Willemsvaart. Op de wijze van financiering van beide werken wordt in het volgende hoofdstuk nog teruggekomen.
Ook in de Kamer maakte de Regering haar voornemen bekend, om weldra andere maatregelen voor te stellen, die het mogelijk zouden maken ook in de overige behoeften te voorzien. Bij die gelegenheid hoopte men dan tevens de middelen buiten de begroting te vIn den tot rentebetaling en aflossing der nu te lenen 57V2 millioen. Uit de Koninklijke Boodschap, die het ontwerp van leenwet vergezelde, en die tevens het bovenbesproken ontwerp op de conversie terugnam, sprak een vrij bittere toon ; gezegd werd „dat geene teleurstelling in Onze verwachtingen, immer de bezorgdheid zal kunnen doen verminderen, die Wij voor hunne belangen (d.i. der onderdanen) koesteren ; veeleer zal het nieuwe bezwaar, hetwelk thans geboren wordt, Ons des te krachtiger aansporen om allerwege op middelen bedacht te zijn, teneinde hetzelve zoodra mogelijk wederom van hunne schouderen af te nemen” (Handeling Tweede Kamer 1821-22, Bijlagen, p. 886).
De Amortisatie-Kas werd met de plaatsing van de lening belast. Merken wij terloops op, dat de Koning opnieuw blijk gaf, hoezeer hij de landszaak was toegedaan : een bedrag van negen millioen werkelijke schuld, deel uitmakend van deze nieuwe uitgifte, werd op zijn naam overgeschreven (blijkens Geheim Verbaal 1822, nrs. 917, 968, 989).
(pagina 60) ‘s Konings inkomen was bij artikel 30 van de Grondwet vastgesteld op 2,4 millioen ’s jaars. Artikel 31 bepaalde, dat den tegenwoordigen Koning „des verkiezende tot gedeeltelijke vergoeding van het gemeld jaarlijksch inkomen in volle eigendom als patrimonieel goed zullen worden overgegeven zoovele domeinen als een zuiver inkomen van vijf tonnen gouds opbrengen.” Toen nu de Kamer het hem onmogelijk maakte, om zijn plannen met betrekking tot de domeinen uitte voeren, heeft de Koning naar dit middel gegrepen, om ze nochtans gedeeltelijk te verwezenlijken. In een missive van den Secretaris van Staat van 17 Juni 1822 wees de Koning den Minister van Financiën reeds op dit middel om „buiten medewerking der Staten-Generaal, en dienvolgens zonder tegenkanting van hunne zijde” zijn doel gedeeltelijk te bereiken (missive La S 7 in Geheim Kab. Archief).
De Koning vroeg daartoe overgave in eigendom vaneen hoeveelheid domeingoederen, groot genoeg om het bedoelde zuiver inkomen af te werpen, en ofschoon de Staten-Generaal hem dit niet weigerden, heeft het toch aan felle tegenstand niet ontbroken. Men vreesde namelijk, dat, terwijl de betreffende domeinen blijvend zouden zijn vervreemd, de volgende Koning weer 2,4 millioen inkomen zou kunnen opeisen, en achtte hetgeen gevraagd werd dan ook in strijd met de Grondwet en evenzeer met de zorgelijke financiële toestand van het land. Buys heeft later gesproken van „een maatregel die men zich niet begrijpen kon, dat ooit door de Staten-Generaal is goedgekeurd” (Buys, Staatsschuld, p. 56) ; Betz haalt met instemming de felle bestrijding van van Hogendorp aan (Betz, deel VII, pp. 136 vv. ; van Hogendorp, Bijdragen, deel VII, p. 189). Deze laatste verhaalt, hoe het ontwerp toch nog is aangenomen ; van de 110 kamerleden waren er op het ogenblik van de stemming slechts 60 aanwezig ; daaronder waren 39 voorstemmers.
Deze tegenstand is volgens van Hogendorp niet in de laatste plaats voortgekomen uit de bestemming, welke de Koning aan deze domeinen wilde geven ; men wist toen in de Kamer al zeer wel, dat ze moesten dienen „.... om een bank op te richten, dat is tot de zaak, welke de meeste tegenstand aan de domeinwet had berokkend” (citaat bij de Jongh, op cit., pp. 252/3 ; van Hogendorp, t.a.p.). Dit werpt een eigenaardig licht op de opvattingen van (pagina 66) de Kamer dier dagen.
Inderdaad had het plan van de te stichten bank een ongunstig onthaal gevonden bij de Volksvertegenwoordiging. Nu evenwel in die tegenstand werd volhard, terwijl niet langer vaneen staatsbank sprake was, doch slechts vaneen particuliere onderneming, waarbij de Koning persoonlijk belangrijke invloed zou hebben, blijkt duidelijk, dat het niet de vrees voor overheidsbemoeiing, maar slechts die voor de totstandkoming vaneen industrie-bank in het algemeen was, die bij de aldus handelende kamerleden voorzat. En dit getuigt niet vaneen vooruitziende blik Gelijk later zou blijken, was het toen juist de Koning, die een juiste kijk op de behoeften van de industrie bleek te hebben, zodat men hem in dit geval voor zijn vasthoudendheid dank moet weten. De vraag omtrent de wenselijkheid vaneen dusdanige bank lag trouwens buiten de competentie van de toenmalige Kamers. Zo eenmaal was uitgemaakt, dat de Koning recht op de domeinen had, welke hij verlangde, stond het hem vrij daarmee te handelen gelijk hij verkoos. Of de Koning Inderdaad hierop aanspraak kon maken gelijk hij deed, viel op zichzelf wel in twijfel te trekken ; op een desbetreffende vraag van de Kamer sprak de Regering zich niet duidelijk uit, of nu de opvolger van den tegenwoordigen Vorst weer recht zou hebben op een netto inkomen van 2,4 millioen, dan wel slechts op 1,9 millioen.
Nadat de wet op de boven beschreven wijze door de Kamer was aangenomen, en daarna op 26 Augustus 1822 was afgekondigd, volgde weldra een koninklijk besluit, dat aan deze domeinen hun toekomstige bestemming gaf (koninklijk besluit van 28 Augustus 1822, afgedrukt in de Staatscourant van 31 Augustus 1822 no. 205). Daarin werd tevens vastgelegd, dat ook de opvolgers van Willem I niet op een groter inkomen uit de schatkist dan 1,9 millioen aanspraak zouden kunnen maken.
Bovenbedoeld besluit had een vrij lange voorbereiding geeist. Het bracht de oprichting van de „Algemeene Nederlandsche Maatschappij ter begunstiging van de Volksvlijt”, welke zou zetelen te Brussel, en later meestal „Société Générale” of „Banque de Bruxelles” genoemd is. De oprichting bij koninklijk besluit heeft een semi-officieel tintje aan dit lichaam gegeven en in zoverre zou een beschouwing omtrent het ontwerp in de Kamer op haar plaats aeweest zijn ; maar hetzelfde kon bijvoorbeeld gelden van de twee jaren later opgerichte Nederlandsche Handel-Maatschappij ; meer dan als staatsinmenging moet de vorm van oprichting gezien worden (pagina 67) als een nieuw symptoom van de lusteloosheid der particuliere bedrijvigheid van die dagen. Reeds op 7 Juli 1822 zond de Secretaris van Staat een ontwerp-reglement en verdere stukken voor de oprichting van deze maatschappij aan het departement van Financiën en aan dat van Publiek Onderwijs, Nationale Nijverheid en Koloniën, „strekkende om nadat de thans bij de 2e Kamer in deliberatie zijnde Conceptwet nopens het bepaalde bij Art. 31 der Grondwet door de Staten-Generaal mogt zijn aangenomen, de aan Z. M. dientengevolge over te dragen Domeinen dienstbaar te maken om aan de ingezetenen eenige der voordeelen te doen genieten welke Hoogstdezelve de overtuiging heeft dat hen te beurt zouden zijn gevallen zoo het ontwerp van Wet op de Domein Loterijen aangenomen was geworden” (missive van den Secretaris van Staat aan den Minister van Financiën van 7 Juni 1822 La S 8. Evenals hieronder vermelde stukken aangetroffen in Geheim Verbaal Financiën 1822, no 892).
Op bedoelde stukken werd een zeer spoedig advies gevraagd, dat dan ook onmiddellijk nadat de wet in de Kamers was aangenomen, gegeven werd. Het voornemen van den Koning was, om onmiddellijk na de aanneming der wet, welke een deel der domeinen aan de Kroon zou brengen, de helft van de leden der directie te benoemen, en met het voorbereidend werk te doen beginnen. Reeds op 1 October 1822 wilde hij het bedrijf op gang hebben. Het laatste kwartaal van 1822 zou dan benut kunnen worden voor de eerste werkzaamheden, „en die drie maanden zouden daarenboven kunnen dienen tot proeftijd, om den geheelen loop der zaken voortebereiden en te leeren kennen ”
Geheel hiermee in overeenstemming is, wat Chlepner ons mededeelt : reeds gedurende de zomer van 1822 werden financiers in het Zuiden gepolst omtrent de plannen (La Banque en Belgique, p. 44).
Komen wij tot de inhoud van het bedoelde koninklijk besluit. Bepaald werd, dat als bijdrage van tweevijfde in het kapitaal der op te richten naamloze vennootschap de domeinen van den Koning zouden strekken, welker waarde op twintig millioen werd becijferd. Voor dit bedrag zouden geen aandelen worden uitgegeven ; van ’s Konings aandeel in de winst zou ƒ500.000 strekken tot inkomen aan de Kroon, terwijl de rest aan de Amortisatie-Kas zou worden uitgekeerd. Na zeven en twintig jaar zouden de domeinen of hun waarde weer in volle eigendom aan de Staat komen. De (pagina 68) Algemeene Maatschappij mocht deze domeinen naar goedvinden vervreemden.
Het overige kapitaal, dat dus dertig millioen groot was, zou uit 60.000 aandelen op naam bestaan ; de Koning behield zich voor, om ook hierin voor een belangrijk bedrag deel te nemen. Daar stond tegenover, dat hij vérgaande invloed op de samenstelling der directie zou hebben. De Koning garandeerde de aandeelhouders een dividend van tenminste 5% ’s jaars, evenals hij dat in 1824 bij de oprichting der Handel-Maatschappij zou doen.
De Maatschappij zou een obligatielening, groot twintig millioen, mogen uitgeven. In het ontwerp, gelijk het door den Secretaris van Staat aan den Minister van Financiën werd toegezonden, was hierbij de volgende kanttekening gemaakt : „N.B. Hette negotieeren kapitaal van ƒ 20.000.000 is het fonds, waarmede eigentlijk de operatiën der Maatschappij zullen worden gedaan, en waarop dezelve zullen zijn gevestigd. Het oorspronkelijk kapitaal van 50 millioenen is meer geschikt om crediet aan de operatien te geven en om overigens in rentegevend papier geplaatst en belegd te blijven, (voetnoot : hier valt aan staatsschuld te denken !) althans zoolang als de omvang aan de operatien der Maatschappij te geven, of de speculatien van derzelver Bestuur, niet wenschelijk of noodzakelijk maken, dat een gedeelte van dit fonds worde gerealiseerd” (ontwerp K.B. tot voorbereiding der oprichting van de Algemeene Maatschappij, gevoegd bij missive van 7 Juli 1822 La S 8 in Geheim Verbaal Financiën, 1822).
De functies, die de Maatschappij te vervullen had, werden in een bij het ontwerp gevoegde memorie opgenoemd. Wijl zij reeds vrijwel het gehele veld van het moderne bankwezen en daarenboven nog dat van het landbouwcrediet omvatten, is het van belang deze memoriepunten hier weer te geven. Tot de taak der Maatschappij zou behoren :
1- het escompteeren van wisselbrieven.
2- het doen van beleeningen op goederen en effecten.
3- het handelen met goud en zilver, en het aannemen van metalen en geldspeciën als onderpand, tegen uitgifte van ... promessen.
4- de werkzaamheden van kassier van het Gouvernement....
5- het houden van geldrekeningen als kassier voor particulieren met vrijlating aan de Maatschappij om wegens het gebruik van het geld eenige rente te geven, welke zoude (pagina 69) kunnen gelijk staan aan... f. 1.82 1/2 in het jaar (per 100 gulden).
6 – het creëeren van losrenten (namelijk op te vervreemden domeinen).
7- het administreeren der Landeigendommen, die een gedeelte van het oorspronkelijke kapitaal uitmaken.
8 – het vervreemden van de Landeigendommen enz.
9 – het helpen bewerken der daarstelling vaneen landelijk crediet systema, door het bezorgen van fondsen voor, en zoo noodig, door het deelnemen in, of bevorderen van alle maatregelen daarmede in verband staande, terwijl zoo lang een zoodanig systema niet tot stand mogt zijn gekomen, door dezelve maatschappij ook gelden zouden kunnen worden voorgeschoten op Landgoederen enz.
10 – het medewerken door voorschotten, deelneming of anderzins, tot maatregelen van opbeuring en instandhouding van den landbouw, bijzonderlijk bij gelegenheid van lage graanprijzen, of tot voorkoming van gebrek
11 – het uitgeven van certificaten van de werkelijke schuld in verband met de oprigting vaneen bijboek buiten ’s rijks kosten te Brussel
12 – het deelnemen in assurantiemaatschapijen ; zich in verband stellen met soortgelijke inrigtingen, of het oprigten van eigene waarborgmaatschappijen, wegens zoodanige voorwerpen, voor welke dezelve nog ontbreken, of op eene onvoldoende wijze mogten ontstaan”.
De „eigentlijke operatien der maatschappij” worden in deze zelfde nota nader besproken ; daaronder worden niet verstaan het beheer en de verkoop der domeinen en het kassierschap voor het Rijk, zodat dus, ondanks de opeenstapeling van functies, de speciale taak der Maatschappij geacht werd die vaneen bankinstelling te zijn. Men kan zich afvragen, waarom dan de gehele transactie der domeinen maar niet achterwege gebleven was. Het lag immers kennelijk in de bedoeling met dit deel van het kapitaal niet aan de bankoperaties deel te nemen. Nu zou men weliswaar de domeinen hebben kunnen verkopen, en de opbrengst in staatsschuld vastleggen, waardoor men het staatscrediet wellicht had kunnen steunen, ... maar de Algemeene Maatschappij heeft haar domeinbezit tot 1830 toe intact gelaten, en zelfs nog van het (pagina 70) Amortisatie-Syndicaat voor twee millioen aan domeinen gekocht (Chlepner, op. cit., pp. 50, 52). Hieruit valt te besluiten, dat het enig nut, dat gelegen kan hebben in het overgeven vaneen deel der domeinen aan de Algemeene Maatschappij bestond in de meerdere soliditeit, welke het deze Maatschappij in de ogen van haar mogelijke aandeelhouders, bezitters van obligaties, deposito-houders en andere cliënten zou geven. Het valt te betwijfelen, of dit resultaat niet op een andere wijze te bereiken was geweest, die de kamerleden minder geprikkeld zou hebben (Voetnoot : Het is zeer wel mogelijk, dat de Koning juist deze weg heeft gekozen, omdat het hemzelf een dominerende invloed in de Maatschappij zou verzekeren. Voorts was het koppig vasthouden aan een eenmaal opgevat denkbeeld Willem I geenszins vreemd).
Nu heeft de bedoelde overdracht der domeinen bovendien later nog aanleiding gegeven tot een onverkwikkelijk incident, dat zeker ook beter vermeden had kunnen worden : zekere heer df. Stappers, een gewezen ambtenaar bij de Domeinen in de provincie Namen, betoogde in 1824, dat dein 1822 afgestane domeinen bij doelmatig beheer een veel grotere opbrengst op konden leveren dan de vijf ton, waarop ze getaxeerd waren, en diende een verzoekschrift in tot nietigverklaring van de acte van overdracht van genoemde domeinen aan de Kroon. Ofschoon de belangeloosheid des Konings, waartegen deze oud-ambtenaar in zijn rapport enige insinuaties richt, door verschillende kamerleden met nadruk naar voren werd gebracht, is het toch dezen heer gedeeltelijk gelukt, om in troebel water te vissen ; het crediet van de Staat en het vertrouwen in het financieel beheer zijn erdoor geschaad (Handelingen Tweede Kamer 1824-25, pp. 43 vv.).
Omtrent de taak van de Maatschappij als bank voor de industrie en de landbouw drukte de Koning zich in de bovengeciteerde missive nog als volgt uit : „... er zal in de behoefte van dengenen, die gereed geld verlangt, of van dengenen, welke gereed geld bezittende, geen oogenblikkelijk gebruik daarvan maken kan, kunnen worden voorzien ; de eerste zal hetzelve tegen een billijker interest kunnen verkrijgen, de laatste zal eene veilige en voordeelige plaatsing kunnen vIn den ; hierdoor zullen vele ingezetenen geriefd worden, die uit hoofde van de ligging van het gedeelte van het Rijk, waarin zij woonachtig zijn, geen gebruik kunnen maken van de voordeelen, welke de nabijheid van de groote koopsteden aanbiedt. Geen tak van Nijverheid, mits de vereischte eigene zekerheid aanbiedende, zal uit gebrek aan fondsen behoeven stil te staan, (pagina 71) terwijl aan den kwijnenden landbouw de gelegenheid zal kunnen worden gegeven, om, door het verkrijgen van voorschotten tegen een matigen interest, betere tijden af te wachten, zonder in handen van woekeraars te moeten vervallen, en zonder dat de bezitters en eigenaars van de producten, tot ontijdigen verkoop derzelve worden gedwongen. Vele kapitalen, welke als begraven liggen uit gebrek aan vertrouwen zullen .... wederom te voorschijn en in omloop komen ....”
Uit deze stukken blijkt een helder economisch inzicht - doen de laatste zinsneden niet denken aan een moderne crisis-wetgeving? - dat gunstig afsteekt tegen de angst voor het nieuwe, die in Nederland in die dagen overal, in het bedrijfsleven zo goed als in de Kamers, heerste. De gedachten van de credietverlening door banken aan industrie en landbouw, die eerst veel later, als „crédit mobilier” en als landbouwcrediet op grote schaal toepassing zouden vIn den, worden hier klaar uiteengezet ; en wanneer Chlepner spreekt vaneen eerste toepassing van het „crédit mobilier” in België, dan kunnen wij eraan toevoegen, dat het vaderschap daarvan Willem I toekomt. (Voetnoot : „Cependant lorsque l’on considère le Crédit Mobilier comme ayant été le premier a orienter la banque vers l’industrie, on commet une erreur. II y a eu beaucoup moins d’originalité qu’on ne le croit dans le Crédit Mobilier. II y a des prédécesseurs, et c’est en Belgique que nous les trouvons.” op. cit., p. 19.)
Daarnaast blijkt uit de stukken, dat men zich de Algemeene Maatschappij als credietinstelling voor de Staat dacht, waardoor zij een tweeslachtige taak te vervullen kreeg. De volvoering dezer denkbeelden is op verschillende moeilijkheden gestuit.
De belangstelling van de haute finance in het Zuiden was niet heel groot ; men stond veeleer wantrouwig tegenover het plan, dat toch juist het Zuiden ten goede moest komen. De deelneming in het kapitaal was dan ook niet groot. „On la considérait comme une institution destinée avant tout a seconder les opérations du puissant et mystérieux syndicat d’amortissement” (Chlepner, op. cit., p. 49). Als zodanig zullen wij Inderdaad de Algemeene Maatschappij zien optreden.
Tot aan de afscheiding van België toe hield de Maatschappij zich in hoofdzaak bezig met de exploitatie der domeinen en dit niet zonder succes en met de handel in staatsfondsen. Ook de discontering van wissels heeft zij verricht, en met de financiering van (pagina 72) industriële ondernemingen werd een begin gemaakt. De mijnen van Henegouwen bij voorbeeld genoten crediet van de Maatschappij. Verder werden aan de Regering voorschotten gedaan voor de kanalenbouw in de kolenbekkens van de Sambre en van Henegouwen, en in het algemeen voor de bouw van openbare werken (Chlepner, La Banque en Belgique, pp. 312-314. Vergelijk hieronder, pag. 159 vv.). Reeds in de eerste periode van het bestaan der later zo bloeiende maatschappij de nog heden bestaande Société Générale de Belgique is duidelijk gebleken, dat de stoute plannen van Willem I voor verwezenlijking vatbaar waren.
De wet tot instelling van het Amortisatie-Syndicaat is voor de geschiedenis van Nederland van grote betekenis geworden ; van de financiële wetten welke onder Willem I zijn tot stand gekomen is deze zonder twijfel de belangrijkste. Gelijk uit het voorafgaande blijkt, had de Koning oorspronkelijk nóg weidser plannen gehad, maar dwong de tegenstand van het Parlement hem om zich te matigen. Rij de hergroepering der ontworpen maatregelen bleef aan het Amortisatie-Syndicaat het grootste deel van de taak, welke oorspronkelijk aan het Domein-Restuur was toegedacht. Daarenboven kreeg de nieuwe instelling de conversie der uitgestelde en Syndicaats-schuld voor haar rekening, die volgens de oorspronkelijke plannen voor het Amortisatie-Syndicaat uit het ingetrokken wetsontwerp op de verwisseling van schuld was weggelegd. En, alsof dit alles nog niet genoeg was, voortaan zou het Syndicaat bovendien worden belast met de betaling der buitengewone pensioenen en der kosten, welke de invoering van het nieuwe muntstelsel zou meebrengen.
De totstandkoming van deze ingewikkelde en belangrijke wet heeft ongeveer het volgende verloop gehad. Bij minister Elout was het denkbeeld opgekomen om een gedeelte der functies van het Domein-Bestuur toe te vertrouwen aan het eveneens reeds ontworpen Amortisatie-Syndicaat. In de „Bijdragen tot de kennis van het Staats-, Provinciaal- en Gemeente-Bestuur in Nederland” (Deel XIII, pp. 280-281) heeft zijn zoon Jhr Elout van Soeterwoude een particulier schrijven van C. T. Elout van 9 Juni 1822 aangehaald op 7 Juni was de (pagina 73) domeinwet verworpen dat een plan van dien aard ontvouwde, blijkbaar bestemd om onmiddellijk te worden ingediend. De Koning berichtte den minister in een persoonlijke missive van 10 Juni, dat hij een dergelijke maatregel gewenst achtte, maar dat deze niet overhaast genomen moest worden. (Voetnoot : Beide stukken zijn zomin onder de papieren, waarvan Freule L Elout van Soeterwoude mij de inzage welwillend toestond, als onder de stukken van de Collectie-ELOUT in het Rijks-Archief, als ook in het Kabinets-Archief aangetroffen. Wèl werden de verdere missives, die op dat onderwerp betrekking hebben, gevonden). Inderdaad beoogde de minister een Amortisatie-Syndicaat, dat reeds in 1822 werkzaam zou zijn. Dit zou onder andere moeten voorzien in een crediet aan de schatkist, groot ƒ 54.215.000, hetgeen erop wijst, dat dit plan is gemaakt, alvorens de indiening vaneen leenwet ter bestrijding van de meest dringende behoeften ter sprake was gekomen. Om in deze betalingen te kunnen voorzien, zou het Syndicaat gemachtigd worden leningen aan te gaan op onderpand van de domeinen, welke laatste aan die instelling moesten worden overgedragen. Daarnaast zou een lening, groot 116 millioen, rentende 4 1/2 %, aangegaan mogen worden ten einde de verwisseling van uitgestelde en Syndicaatsschuld mogelijk te maken. ..
Er is in de volgende maanden heel wat aan dit plan gewijzigd van meer of minder ondergeschikt belang ; de grote trekken zijn echter onveranderd gebleven. In tegenstelling tot de meeste financiële ontwerpen van deze tijd moet dus bij dat tot oprichting van het Amortisatie-Syndicaat een voorname rol aan den Minister van Financiën worden toegekend. De grote zelfstandigheid van het Syndicaat, de geringe controle welke op zijn handelingen kon worden uitgeoefend, liggen reeds in dit eerste ministeriële ontwerp opgesloten. Aan de Staten-Generaal zou jaarlijks worden medegedeeld, hoeveel schuld in de afgelopen periode was gedelgd, en hoeveel in het komende jaar voor amortisatie kon worden bestemd. De rekening zou door de vergadering der leden van het Syndicaat voorlopig worden afgesloten, en vervolgens den Koning worden toegezonden. Nadere overweging van rechten en verplichtingen van het Syndicaat zou eerst bij de volgende tienjarige begroting plaats hebben. De leningen op de domeinen zouden door het Syndicaat „op deszelfs voordracht” worden aangegaan na verkregen machtiging van den Koning ; de Kamers bleven er buiten. Gevaarlijk was bovenal de bepaling te achten, welke inhield dat (pagina 74) slechts eens in de tien jaar zou worden beslist, hoeveel der ingekochte schuld die onder berusting van het Syndicaat kwam moest worden vernietigd.
Aldus zou aan een instelling het aanzijn worden gegeven, die in hoofdzaak een tweeledige taak had : converteren van staatsschuld en verschaffen van gelden aan de Staat. Het eerste deel van deze taak kan nagenoeg onbesproken worden voorbijgegaan Er waren goede gronden om zich van de uitgestelde schuld te ontdoen, al zou dit tegen beurswaarde wel alleen kunnen gebeuren door gedwongen conversie, dus door feitelijke bestendiging van de tiercering, eventueel met toekenning vaneen kleine schadevergoeding aan de houders. Bedenkelijker was de conversie der leningen van het Syndicaat, wijl men haar koos als middel om de voor deze leningen bestemde opcenten te kunnen verlagen Want belastingverlaging was zeker niet op haar plaats, gezien de algemene financiële toestand.
De tweede taak, die aan het Syndicaat werd toegedeeld, trekt sterker de aandacht dan de conversie. In die functie diende het Syndicaat tot credietinstelling voor de Staat, waar tegenover het het recht kreeg om leningen uitte schrijven en om tot aflossing van die leningen domeinen te vervreemden. Een en ander was dus met anders dan een verkapte staatslening, met de domeinen als onderpand, echter een lening, die uitgegeven zou worden buiten de Kamers om. Hier vooral werd de deur wijd opengezet voor vele misbruiken, die later Inderdaad ook binnengeslopen zijn. De redactie, die de Koning wenste voor het artikel op de lening met de domeinen als onderpand, was zo vaag als mogelijk was : „Ook wordt het Amortisatie-Syndicaat geautoriseerd zoodanige negotiatie opentezetten en interigten als hetzelve zal meenen noodig te zijn om hangende de verdere operatie, aan de op hetzelve gelegde lasten te voldoen (voetnoot : De latere tekst werd enigszins anders gesteld).
Op deze wijze zou een ruime marge aan het Syndicaat worden gelaten. De leenwet was intussen voorbereid, en dit hnd gemaakt, dat het voorschot van het Amortisatie-Syndicaat aan de schatkist, nader bepaald op vijftig millioen, tot dertig millioen kon worden teruggebracht. Terwijl de verplichtingen hierdoor teruggingen met vier negende, zou het Amortisatie-Syndicaat niettemin in het volle bezit der domeinen gesteld worden, behoudens die welke inmiddels op grond van artikel 31 der Grondwet den Koning (page 75) ter beschikking waren gesteld ; de waarde der laatste domeinen bedroeg echter minder dan één derde van het totaal.
De taak, aan het Amortisatie-Syndicaat toegedacht, werd weldra nog uitgebreid. Bij missive van 17 Juni 1822 (geëxh. La I 7. Geheim Kab. Archief) deed de Koning den minister het denkbeeld aan de hand, om de betaling van de buitengewone pensioenen, lijfrenten, wachtgelden enz. over te doen gaan op het Amortisatie-Syndicaat, dat daarvoor dan een inschrijving werkelijke schuld, totaal groot 68 millioen, zou mogen openen. Aldus zou de buitengewone jaarlijkse begroting kunnen worden verlicht, wat dringend nodig was. Tot dit doel waren in 1822 verschillende bezuinigingen doorgevoerd, die hadden geleid tot pensionnering van tal van ambtenaren. Ook in de vorige jaren was een deel der vele ambtenaren, die in ons land onder de Franse administratie werkzaam waren, op wachtgeld of op pensioen gesteld. Nu lag het voor de hand, dat men een middel zocht om de verlichting dezer bezuinigingen onmiddellijk aan de begroting ten goede te doen komen. In Engeland was een wet met soortgelijke inhoud juist door het Parlement aangenomen. Ook deze verlichting werd bereikt langs de weg van vermeerdering van schuld. De verwachting werd uitgesproken, dat vooreerst deze werkelijke schuld niet zou behoeven te worden geplaatst : de negotiatie op de domeinen zou voldoende ruimte van middelen laten (Memorie van den Koning, gevoegd bij missive van 17 Juni 1822, La I 7). Hier blijkt duidelijk, dat men het Syndicaat opzettelijk met te ruime middelen toerustte.
Minister Elout gaf van zijn kant in overweging om op soortgelijke wijze dooreen inschrijving Nederlandsche Werkelijke Schuld ten name van het Syndicaat te voorzien in de sommen, die nodig waren om het nieuwe muntstelsel in te voeren. Ook hier dus vergroting van staatsschuld, zij het voor zeer nuttige, ja dringend noodzakelijke doeleinden. Zoals was gebleken, zouden immers alleen doortastende maatregelen de zo nodige verbetering van het muntwezen kunnen brengen.
Terwijl het Amortisatie-Syndicaat dadelijk in het genot zou treden van de 2 1/2 % rente en 1/2 % aflossing, welke voor de inschrijving werkelijke schuld van 68 millioen op de begroting zouden worden uitgetrokken zodat hierdoor de besparing op de buitengewone pensioenen gedeeltelijk werd veranderd in een nieuwe (pagina 76) uitgave voor rentebetaling en aflossing zou dit voorlopig over het kapitaal van 21V2 millioen werkelijke schuld, strekkend om te voorzien in de betaling voor het muntwezen, niet geschieden ; men verwachtte niet, dat het nodig zou zijn deze lening uitte geven. Zo bracht de oprichting van het Amortisatie-Syndicaat niets dan verlichting teweeg op de buitengewone begroting, terwijl men zich met de illusie kon vleien, dat deze goede diensten den lande hoegenaamd niets kostten ; ook de uitgaven, die het beheer van het Amortisatie-Syndicaat meebracht, bestreed het „zelf” ; op de rijksbegroting stond hiervoor geen post uitgetrokken.
Volgens de eerste ramingen welke door minister Elout werden opgesteld, zou het Amortisatie-Syndicaat de volgende leningen aangaan. vooreerst een grote negotiatie op de domeinen, waarvan veertig millioen zou dienen om werkelijke schuld te kopen en 32 millioen als nieuw geleend geld beschouwd kon worden ; (voetnoot : slechts twintig millioen zou in contanten worden ontvangen ; er was bij deze uitgifte - een 4 % - premielening gerekend op twaalf millioen aan prijzen) ; voorts een 4 1/2 lening, groot 116 millioen, strekkend tot conversie van uitgestelde en Syndicaats-schuld ; terwijl voorts in de loop van vier jaren totaal 33 millioen Nederlandsche Werkelijke Schuld verkocht zou worden. Nadien zouden de betalingen aan de schatkist verminderen, en zou de geldelijke toestand van het Syndicaat voortdurend verbeteren. Voor amortisatie der nieuw te sluiten domeinlening was jaarlijks vijf ton, voor die van de 4 1/2 % lening niets uitgetrokken !
In dit laatste opzicht zou dus het Amortisatie-Syndicaal de vermindering van de schuldenlast bepaaldelijk tegengaan ; de beide Syndicaatsleningen werden tot dusverre toch in snel tempo gedelgd uit de opbrengst der daartoe verbonden opcenten ; deze laatsten werden verminderd, terwijl de staat het recht kreeg om de resterende opcenten blijvend te heffen. Tegenover al deze nieuwe en bestendige oude schuld stonden de beleggingen, die op den duur uit de jaarlijkse overschotten konden worden gedaan ; na zeventien jaar, bij de tienjarige begroting van 1839, zouden deze bijna 34 millioen belopen. Inderdaad laten zich zulke overschotten op papier gemakkelijk becijferen : de inkomsten zouden niet verminderen, de uitgaven daarentegen hoofdzakelijk op de beginjaren drukken. Zonder in détails op deze berekeningen te willen ingaan - ze konden dooreen pennestreek worden ongedaan gemaakt, en werden Inderdaad herhaaldelijk gewijzigd – (pagina 77) kan erop worden gewezen, dat het Syndicaat, werkend volgens dit ideale beeld, een aanzienlijke vermeerdering van schuld teweeg zou brengen.
Er valt meer uit de stukken te leren : dit alles was niet voor de Kamers bestemd, en zo blijkt eruit, hoe men Inderdaad wilde te werk gaan. Deze werkwijze week aanmerkelijk af van wat men bij de wet zou voorstellen. De inschrijvingen van 68 millioen en van 21 Vk millioen zouden in ’t geheel niet nodig zijn, en dan ook niet geplaatst worden. Tenzij de Regering het te harer tijd nuttig zou achten om er een ander gebruik van te maken dan het voorgeschrevene. Openbaarheid, ja zelfs controle bestond immers nagenoeg niet. Men ging een gevaarlijke weg op, door het Syndicaat zo ruim in zijn middelen te zetten.
De verdere correspondentie, die tussen den Koning en Elout over het ontwerp van wet is gevoerd, betreft punten van meer ondergeschikt belang, die hier voorbijgegaan kunnen worden. Wèl moge even worden aangestipt, dat de minister blijk gaf vaneen meer realistische kijk op de amortisatie-politiek, toen hij voorstelde niet voort te gaan met de inkoop van telkenjare een half percent op de kapitalen van 24,8 en 57 1/2 millioen (missive van den Minister van Financiën aan den Secretaris van Staat, geëxh. 24 Juli 1822, La Q 9, Geheim Kab.-Archief), waar te zelf der tijd grote bedragen werkelijke schuld aan de markt werden gebracht. Maarde Koning wilde de geijkte politiek niet loslaten : „Alhoewel het ongerijmd kan schijnen geringe gedeelten der schuld te vernietigen en deze tegelijkertijd aanzienlijk te vermeerderen, zoo is zulks toch in den beginne het geval met alle amortisatieinrigtingen (memorie des Konings, getiteld „Aanmerkingen op de P. M. van den Heer Elout wegens het nieuw opterigten Amortisatie-Syndicaat”, geëxh. 24 Juli 1822, La Q 9, Geheim Kab.-Archief).
Aan den Vice-President van de Raad van State, Mollerus, werd op diens verzoek voorlopig mededeling gedaan van het ontwerp. De nota met bedenkingen, welke hij naar aanleiding daarvan opstelde, werd den Koning door den Minister van Financiën toegezonden bij missive van 19 September 1822 ((gewoon) Kab. Archief, no 1490. Nota’s voor de buitengewone begroting van 1823).
Deze bedenkingen raakten het wezen van de zaak niet. Mollerus is blijven staan bij het belastingvraagstuk, dat gelegen was in de bestendiging der opcenten na een aanvankelijke verlaging daarvan. Zijn opmerkingen hebben tot uitwerking gehad, dat de controle op het Syndicaat nog (pagina 78) is verminderd : artikel 34 van het ontwerp bepaalde, dat van de lening groot maximaal 116 millioen niet meer zou mogen worden uitgegeven dan nodig was voor de voorgenomen conversie, „voor zooverre de fondsen van het Amortisatie-Syndicaat tot het laatste niet mogten toereikend zijn” ; Mollerus vestigde er nu de aandacht op, dat dit een controle van de zijde der Rekenkamer op alle middelen en verplichtingen van het Syndicaat ten gevolge kon hebben ; de betreffende passage werd daarna geschrapt.
Evenmin is in het advies, dat de Raad van State daarna over het zo belangrijke wetsontwerp heeft uitgebracht, iets te speuren van een werkelijk diepgaand oordeel ; met veel goede wil bestudeerde het college de financieel-technische kant der plannen, maarde staatsrechtelijke betekenis van het op te richten Syndicaat, dat, buiten de Volksvertegenwoordiging staande, een groot deel der staatsfinanciën zou beheren zonder inmenging van het Parlement, ja, zelfs nagenoeg zonder controle van de Rekenkamer, werd in het geheel niet ter sprake gebracht. Het eindoordeel van de Raad luidde gunstig, ook hier bestond in hoofdzaak slechts bezwaar tegen bestendiging der opcenten, die immers oorspronkelijk slechts voor de duur der Syndicaats-schuld waren ingesteld.
Intussen was het ontwerp nog niet geheel definitief geredigeerd, met name de bepaling van het kapitaal werkelijke schuld, dat het aequivalent moest zijn van de geleidelijk verminderende last der buitengewone pensioenen, was slechts bij ruwe schatting op 68 millioen gesteld. De nadere becijfering hiervan, welke aan Prof. van SwIn den was gevraagd, was nog niet binnen gekomen (blijkens een memorie van den Minister van Financiën dd. 1 Augustus 1822 en een missive van den Secretaris van Staat van 5 Augustus 1822, beide geëxh. La B 10). Tenslotte heeft men het maar zonder die nauwkeurige becijfering gedaan en het ontwerp bij de Tweede Kamer ingediend, daarbij de som van het benodigde kapitaal op 68 millioen latende. Betz heeft in zijn meer geciteerde Finantiële Beschouwingen op grond hiervan het beleid van den toenmaligen Minister van Financiën scherp gehekeld (deel XIII, pp. 441-442).
Ongetwijfeld betrof het hier een nalatigheid ; maar kon men deze gehele berekening wel ernstig nemen, wanneer men reeds van het begin af aan het plan had, de middelen uit andere bron dan die van het toe te stane kapitaal werkelijke schuld te putten? Daardoor werd alles al dadelijk op losse schroeven gezet ; (pagina 79) en hierin ligt onzes inziens de grond voor een veel meer gegrond verwijt tegen de toenmalige financiële politiek.
Op 11 November 1822 werd het ontwerp van wet tot instelling vaneen Amortisatie-Syndicaat aan de Tweede Kamer voorgelegd. Het werd behandeld in samenhang met de buitengewone begroting voor 1823, waardoor het volle licht niet viel op de betekenis van hetgeen werd voorgesteld. Men mocht verwachten, dat de Regering op krachtige tegenstand zou stuiten in de Kamer : behelsde het ontwerp niet de hoofdzaak van wat het verworpen ontwerp voor een domeinwet had ingehouden en beknotte het nieuwe wetsvoorstel niet de medezeggenschap van het Parlement in belangrijke mate?
In dit laatste verband deed de rede van den Minister van Financiën, bij de indiening der wet gehouden, welhaast macchiavellistisch aan : „Ik bedrieg mij zeker niet, wanneer ik vast houde, dat de instelling van het Amortisatie-Syndicaat nuttig en aan de natie aangenaam i5.... Vooral zullen UEdelMogenden deze inrigtingen, ja, de algeheele wijze, waarop de maatregel .... zal werken, met gretigheid aannemen, want daarbij, en het is der moeite waard dit op te merken, is de jaarlijksche medewerking der Staten-Generaal tot al wat heilzaam voor den lande is, zuiver bewaard, geen twijfel dus, of UEdelMogenden zullen van hunne liefde voor het vaderland een nieuw bewijs geven door de aanneming van de wetten, welke de onderwerpen van mijne rede geweest zijn” (Verslag der Handelingen, geciteerd bij Betz, Finantiële Beschouwingen, deel XIII, p. 78)
Wie echter belangrijke discussies en scherpe oppositie verwacht, komt bedrogen uit ; de meeste redevoeringen raakten de kern der zaak niet (Voetnoot : hoe Weeveringh (Geschiedenis der Staatsschulden, deel I, p. 139) dan ook kan spreken van „belangrijke discussiën”, is ons onbegrijpelijk) ; van de meeste betekenis waren nog de vragen, welke sommige secties stelden. De Kamer was vóór alles huiverig voor weer nieuwe tekorten op de begroting ; de dertig millioen moesten onder meer strekken om in de nog ongedekte te voorzien (terwijl de gehele wet een waarborg heette tegen nieuwe déficits) ; vandaar dat velen het ontwerp dan maar wilden aannemen, om vervolgens over te gaan tot de orde van den dag.
Het tweede onderdeel van de begroting, waarop men de posten had verenigd, die ten laste van het Amortisatie-Syndicaat zouden komen, beliep meer dan 9,6 millioen ; op deze wijze was het dus mogelijk, tot een sluitende begroting te komen. De Serret oefende (pagina 80) hierop critiek uit ; hij achtte het onverantwoordelijk, nu lasten als pensioenen te gaan betalen uit de opbrengst van leningen (Handelingen, p. 43). De minister antwoordde hierop, dat deze gelden anders slechts door belastingverhoging konden worden gevonden.
De Kamer, voor dit weinig aanlokkelijk alternatief gesteld, koos de instelling van een autonoom Amortisatie-Syndicaat, dat daarenboven nog uitzicht bood op verlaging van belastingen. Op een opmerking van de derde sectie der Tweede Kamer, dat de „uitstervende pensioenen” hoger waren begroot dan hun werkelijke omvang bedroeg, werd geantwoord, dat de Koning had voorgesteld, aan de reeds toegekende pensioenen nog nieuwe toe te voegen : „temeer daar zulks niet ten laste van de schatkist, nog van de schatplichtigen gebracht wordt, maar door het Amortisatie-Syndicaat zal gedragen worden”. Aldus weer de fictie vaneen Syndicaat, dat wel op zich wilde nemen om lasten voor de Regering te torsen, zonder dat dit voor het land nadelige gevolgen kon hebben. Dezelfde sectie vroeg nog naar de wijze en de voorwaarden, waarop men de lening op de domeinen wilde uitgeven, en naar de berekeningen, welke aan deze plannen ten grondslag lagen ; hierop kreeg zij ten antwoord, dat dit aan het Amortisatie-Syndicaat zelve zou worden overgelaten, wijl dit lichaam de meest deskundige leden telde, en dus daartoe het best in staat te achten was. Berekeningen hieromtrent konden de Kamer dan ook niet worden meegedeeld.
Dat het ontwerp ongrondwettig van aard zou zijn, gelijk terecht de vierde sectie meende te moeten constateren, wijl immers artikel 126 der Grondwet een jaarlijkse overweging door de Kamer voorschreef van inkomsten en uitgaven, werd door de Regering bestreden : het Amortisatie-Syndicaat verschafte weliswaar gelden aan de schatkist, maar hun bestemming werd nader geregeld, gelijk dit bij de opbrengst der belastingen, eveneens voor meerdere jaren vastgesteld, geschiedde. Waarbij slechts valt op te merken, dat het hier ging om het zonder toezicht uitgeven van leningen, die toch met gevoteerde belastingen niet geheel op één lijn te stellen zijn…
Men kan er zich met Buys over ergeren, dat de Kamer zich niet veel feller heeft gekeerd tegen deze ernstige aantasting van haar rechten (Staatsschuld, pp. 54 vv.). Het enige kamerlid dat blijk gegeven heeft zich de betekenis van deze wet al dadelijk ten volle bewust te zijn, was (pagina 81) van Hogendorp, degene, die enige maanden tevoren de Kamer ertoe had gebracht, de domeinwet te verwerpen. Zelf kon hij de betreffende zitting door ziekte niet bijwonen ; hij heeft echter zijn goed gemotiveerd oordeel neergelegd in zijn Bijdragen tot de Huishouding van Staat (uitgave Thorbecke, deel VII, pp. 78-113). Evenmin als Ricardo was hij tegenstander van amortisatiekassen in het algemeen ; hij keerde zich echter krachtig tegen een zelfstandig lichaam, dat tot zovele verschillende doeleinden werd opgericht, ja, dat als het ware een staat in de Staat zou worden. Inderdaad zou een eenvoudige lening met de domeinen als onderpand even ver hebben gevoerd ; de conversie had ook geen afzonderlijke instelling van node, en hetzelfde gold voor de betaling van de pensioenen en van de kosten van hermunting uit de opbrengst van inschrijvingen werkelijke schuld. Wie de verantwoordelijkheid droeg voor de daden van het zo invloedrijke lichaam was ook nergens duidelijk vastgesteld, aldus betoogde, volkomen terecht, van Hogendorp. Het Amortisatie-Syndicaat zou vijftig leden tellen, welke eenmaal ’s jaars bijeen zouden komen. Dat was alles, wat de wet bepaalde op dat punt.
Ofschoon van Hogendorp heeft verzekerd, dat zijn aanwezigheid in de betreffende zitting op de houding der kamerleden geen invloed zou gehad hebben, daar toch iedereen zijn argumenten kende, zo kan men zich toch niet onttrekken aan de indruk, dat de Kamer zich beter bewust ware geweest van de ernst harer taak, wanneer van Hogendorp daar zelf zijn waarschuwingen had laten horen.
Een vrij grote zij het tamelijk zwijgzame minderheid stemde tegen het ontwerp, dat met 66 tegen 36 stemmen werd aangenomen.
De wet op het Amortisatie-Syndicaat regelde zo vele verschillende onderwerpen, dat het moeilijk was, te zien, in welk opzicht de nieuwe instelling de meeste betekenis zou verkrijgen. Elotjt, die bij de totstandkoming betrekkelijk veel invloed heeft gehad, heeft later een aantekening neergeschreven, die slaat op de instelling van het Amortisatie-Syndicaat en op zijn opzienbarende onwettige verrichtingen en die veel heeft vaneen apologie. (Voetnoot : Deze aantekening is gepubliceerd door Elout van Soeterwoude in de Bijdragen tot de geschiedenis van het koloniaal beheer (verschenen in 1851), pp. 13 vv.) Hij (pagina 82) klaagt daarin over de krapheid van de gewone - tienjarige - begroting, en vervolgt : „Vandaar dan de toevlugt tot de zoogenaamde buitengewone begrooting als een redmiddel voor het oogenblik.” En verder : „Geen wonder dus dat men om den loop der dienst en de daartoe benoodigde penningen te verzekeren tot allerlei zamengestelde maatregelen en instellingen de toevlugt nemen moest, die allengs een wettelijken vorm verkregen en tot vele raadplegingen aanleiding gaven, maar allesbehalve bezuiniging en vereenvoudiging teweeg bragten. Van het oogenblik mijner bediening als Minister van Financiën heb ik dit mijn systema ontwikkeld aan den Koning, die met mij instemde. Maar in 1819 was reeds voor het eerst tienjarig tijdvak de gewone begrooting geregeld, en de bekrompenheid daarbij in het oog gehouden was oorzaak dat men op den verkeerden weg meende te moeten voortwandelen, en dat ik zelf mijns ondanks daartoe genoodzaakt werd”.
(Voetnoot : Het hier aangevoerde is zeker niet onjuist, het rechtvaardigt echter niet het gevoerde beleid : de politiek, die werd gevolgd, hielp de schatkist niet aan meer middelen dan een openlegging van de ware toestand, zoals Six dat al had gewild (vergelijk hierboven, pag. 43), samengaande met het sluiten vaneen grote lening en gevolgd door verkoop van de domeinen, alles onder het rechtstreeks beheer van Financiën, gedaan zou hebben. Natuurlijk gaat het niet aan, Elout verantwoordelijk te stellen voor alle gevolgen, die de instelling van het Amortisatie-Syndicaat heeft gehad ; allereerst is hij slechts tot Maart 1824 Minister van Financiën geweest, en dan was zijn aandeel in de financiële politiek, dat bij de totstandkoming van het Syndicaat vrij groot was, In de regel toch maar zeer beperkt, gelijk hieronder nog nader zal blijken).
Inderdaad geloven wij, dat de betekenis van het Amortisatiesyndicaat voor de Regering in hoofdzaak was gelegen in de verlichting, welke aan de buitengewone begroting gebracht werd ; zo was het althans ten tijde van de oprichting van het Syndicaat. Deze verlichting kwam eensdeels voort uit het overnemen van de last der pensioenen, anderdeels uit het verstrekken aan de schatkist van dertig millioen. Deze zouden grotendeels dienen tot dekking van ontstane tekorten. Men mag ook het overige deel der som als een verlichting, aan de buitengewone begroting der eerstvolgende jaren gebracht, beschouwen, ook dus hetgeen voor aanleg van wegen en kanalen bestemd was ; in die dagen werd weinig principieel onderscheid gemaakt tussen gewone uitgaven, welke door de normale inkomsten, en grote uitgaven van bijzondere aard, welke door leningen gedekt konden worden ; zo had ook de som, (pagina 83) uitgetrokken voor verdere uitvoering van het wegen- en kanalenplan, anders wellicht over de buitengewone begrotingen van enige jaren verdeeld moeten zijn. Opgemerkt zij echter, dat een aanmerkelijk gedeelte van de dertig millioen wel degelijk uit de gewone middelen bestreden behoorde te worden : zes millioen moesten dienen om het tekort over het jaar 1822 te dekken, drie millioen zouden worden aangewend voor de bouw van oorlogsschepen. Het is interessant te zien hoe de Regering erin slaagde, om door deze geldverschaffing, tezamen met die uit de lening van 57 1/2 millioen, alle behoeften te dekken, welke voor rekening van het Domein-Bestuur hadden moeten komen. De cijfers, welke dit aantonen, volgen hier (Voetnoot : De cijfers voor de domeinwet en de leenwet werden hierboven medegedeeld ; die voor de wet op het Amortisatie-Syndicaat werden gevonden als correctie in klad op een nota, die oorspronkelijk de cijfers voor de domeinwet had weergegeven ; de gewijzigde nota werd tot grondslag van de bijdrage van het Amortisatie-Syndicaat aan de schatkist gekozen. Verzameling van den Secretaris van het Amortisatie-Syndicaat, portefeuille 74).
Zij zijn aan de Kamers niet medegedeeld ; voor deze werd een vermelding van de totale behoefte met opgave der daarbij betrokken objecten, dus zonder specificaties, voldoende geacht.
Bestemmingen (a : ontwerp domeinwet ; b : wet van 2 Augustus 1822 ; c : wet instelling Amortisatiesyndicaat)
Tekorten op staatsbegroting : a) 22 millioen b) 16 1/2 millioen c) 6 millioen.
Tekort Algemene Commissie van Liquidatie : a) 6 millioen c) 6 millioen.
Bewapening der Zuidgrens : a) 8 millioen ; c) 8 millioen.
Paleis Prins van Oranje : a) 3 millioen b) 3 millioen.
Oorlogsschepen : a) 4 millioen b) 1 millioen c) 3 millioen. (Voetnoot : Deze som had betrekking op hetgeen Nederland aan Oostenrijk schuldig was ingevolge het met dat land gesloten verdrag van 31 Mei 1815 ter zake van de Austro-Belgische schuld, die ten laste kwam van Nederland. De betreffende regeling werd opgenomen in een aan het verdrag toegevoegd geheim artikel (Betz, op. cit., deel XII, pp. 414-416).
Grote verkeerswegen : a) 13 millioen b) 6 millioen c) 7 millioen
Wat in zo sterke mate had gegolden voor de inschrijving van 57 1/2 millioen werkelijke schuld, was ook hier waar : grotendeels waren de gelden bestemd voor geheel improductieve doeleinden, waardoor Nederland duurzaam met een schuld, en een dienovereenkomstige vergroting van de rentelast werd bezwaard. In het (pagina 84) geval van de dertig millioen stonden de zaken iets anders ; daar zou men door vervreemding der domeinen in de behoeften voorzien, wat dus neerkwam op een vermindering der bezittingen van de Staat en een daaruit voortvloeiend gemis aan inkomsten. Aan het Amortisatie-Syndicaat werd nagenoeg het gehele domeinbezit, voor zover dat voor vervreemding in aanmerking kwam, overgedragen, in totaal voor een jaarlijkse opbrengst van ongeveer ƒ1.750.000 ; de dertig millioen werden aldus door het Rijk verkregen tegen ruim 5,8 % ’s j aars.
Het Amortisatie-Syndicaat moest bovendien voorzien in de aanvulling van de inkomsten der grote verkeerswegen, welke inkomsten strekten tot rentebetaling en aflossing der daarop rustende leningen ; het zou daarentegen het overschot ontvangen, dat de tollen op deze grote wegen zouden laten, zodra de leningen daarop zouden zijn afgelost, en evenzo het overschot, dat het beheer van de wegen en vaarten, die met behulp van de door het Syndicaat te verstrekken gelden aangelegd of voltooid werden, zou laten. Een en ander totdat het Amortisatie-Syndicaat zou hebben terug ontvangen hetgeen het tot aanvulling van de inkomsten der grote wegen zou hebben bijgedragen en ook hetgeen het van de dertig millioen voor wegenaanleg zou hebben verstrekt. Het laatste was onlogisch, omdat immers het Amortisatie-Syndicaat reeds in het bezit van de domeinen werd gesteld ter voldoening aan deze verplichting. De lasten, rustende op de domeinen, kwamen voor rekening van het Amortisatie-Syndicaat ; deze lasten bestonden in hoofdzaak uit de aflossing der tweede Syndicaatslening, en uit die der inschrijvingen werkelijke schuld van 24,8 en 57 1/2 millioen ; voorts uiteen uitkering van ƒ 190.000 ’s jaars aan de schatkist, het bedrag dat geschat werd de opbrengst te zijn van de domeinen, welke aan Prins Frederik toekwamen.
De maatregel, die ten aanzien van de buitengewone pensioenen, lijfrenten en andere aflopende betalingen werd getroffen, is hierboven reeds in het kort aangeduid. De wet sprak vaneen „crediet” dat aan het Amortisatie-Syndicaat verleend werd, groot 68 millioen werkelijke schuld, te gelde te maken naar gelang van de behoefte, die de betaling der pensioenen zou teweegbrengen ; op de begroting zou voortaan ieder jaar een post van ƒ 2.040.000 worden gebracht, of 3 % van de 68 millioen werkelijke schuld, welke het Syndicaat moest aanwenden voor rentebetaling en aflossing. Men becijferde, (pagina 85) dat met deze annuïteit de inschrijving geheel zou zijn ingekocht en vernietigd in 37 jaar. Werd minder Nederlandsche Werkelijke Schuld uitgegeven op rekening der 68 millioen, dan zou dus dit kapitaal in korter tijd geamortiseerd zijn. De aanvankelijke verlichting der begroting beliep ruim 3,7 millioen, waar tegenover echter de ƒ 2.040.000 voor rentebetaling en aflossing der 68 millioen kwam te staan ; door versterf zou deze eerste post natuurlijk gaandeweg zijn verminderd, wanneer de pensioenen ten laste bleven van het eerste deel der staatsbegroting.
De betaling van de sommen, benodigd voor hermunting, zou op ongeveer overeenkomstige voorwaarden door het Amortisatie-Syndicaat geschieden, met dit verschil alleen, dat de schatkist slechts een annuïteit van 3 % te betalen zou hebben van het inderdaad uitgegeven bedrag werkelijke schuld, zodat de wederinkoop daarvan de volle 37 jaar zou vergen. De kosten der hermunting werden in de wet beraamd op twaalf millioen ; de inschrijving werkelijke schuld, daartegenover te stellen, zou 26 millioen belopen. Deze bedragen waren, gelijk hierboven is gebleken, aanvankelijk wat lager gesteld.
Uit de voorgeschreven conversies vloeiden eveneens geldelijke verplichtingen voort voor het Amortisatie-Syndicaat ; In de plaats der uitgestelde schuld zou nu rentegevende schuld komen, met dien verstande, dat slechts zoveel nieuwe 4% % obligaties zouden worden uitgegeven als nodig waren om de verwisseling te bewerkstelligen. Deze laatste was vrijwillig, en zou plaats vinden in de verhouding van ƒ 1000.- uitgestelde werkelijke schuld tot ƒ 50.- nieuwe 4 1/2 % schuld. De jaarlijkse verloting van uitgestelde schuld met bijbehorende inkoop van 2% % schuld zou blijven plaats hebben ; voortaan zou het Amortisatie-Syndicaat een en ander bewerkstelligen. De uitgestelde schuld, welke het Amortisatie-Syndicaat door de conversie verkreeg, zou meeloten, zodat de kans voor houders dezer schuld gelijk bleef. Voogden, curatoren en regenten van gestichten van liefdadigheid, werkhuizen enz. werden gemachtigd, deel te nemen aan de verwisseling ; de hatelijke bepaling, welke hen tot de conversie der uitgestelde schuld dwong, was, gelijk wij zagen, geschrapt. Dit gedeelte van de wet op het Amortisatie-Syndicaat kwam voort uit de bezwaren, welke men van de uitgestelde schuld in steeds sterkere mate ondervond.
Meer succes dan de verwisseling van uitgestelde schuld tegen (pagina 86) beurskoers beloofde de conversie van de bestaande 5% Syndicaatsschuld tegen de nieuwe 4 1/2 % obligaties te hebben ; elke ƒ 100.- der oude schuld zou in de verwisseling worden aangenomen voor ƒ 112. nieuwe schuld, wat neerkwam op een conversie .... tegen iets hogere werkelijke rente ; die steeg namelijk van 5 op 5,04 %. Dit offer werd gebracht met de bedoeling, om voortaan van de verplichting tot aflossing op korte termijn bevrijd te zijn, waardoor men tevens vrijheid kreeg om de daartoe verbonden opcenten te verlagen. Vooreerst blijkt hieruit duidelijk, hoe stelselloos de amortisatie-politiek der Regering was : weinige jaren tevoren, bij het aangaan der beide leningen van het Syndicaat, was de aflossing op korte termijn uit daartoe bijzonderlijk aangewezen middelen ingesteld als novum, en nu reeds kwam men hierop terug, converteerde men het restant dier leningen, en verzuimde bij die gelegenheid omtrent amortisatie der nieuwe lening ook maar iets te bepalen ! Hetgeen in omloop was gebleven van de leningen van het Syndicaat bedroeg ongeveer vijftig millioen, wat dus inhield, dat de nieuwe lening minimaal zes en vijftig millioen zou belopen ; haar maximum was bij de wet bepaald op 116 millioen, welk bedrag alleen bij volkomen conversie der uitgestelde schuld bereikt zou mogen worden. Op dit laatste punt zou controle van de zijde der Rekenkamer bestaan.
De rente van de nieuwe lening zou, naar mocht worden aangenomen, betaald moeten worden uit de opbrengst der verminderde opcenten ; de eerste zou maximaal ƒ 5.220.000 ’s jaars belopen, terwijl de voortaan te heffen 13 opcenten, welke alle belastingen, behalve het personeel, zouden treffen, naar schatting ongeveer vijf millioen zouden opbrengen. Beliep de rente slechts ƒ 2.520.000, overeenkomend met het becijferde minimum-bedrag der nieuwe lening, dan zou dus voor amortisatie ongeveer 2 1/2 millioen beschikbaar blijven in het eerste, en progressief meer in volgende jaren. Men mene echter niet, dat berekeningen van deze aard aan de kamerleden werden medegedeeld ; slechts achteraf kunnen ze worden opgemaakt aan de hand van gegevens, die toentertijd niet publiek verkrijgbaar waren. Het is bevreemdend, dat niet één vraag omtrent de verhouding van de te betalen rente tot de daartoe beschikbare middelen, noch omtrent de amortisatie van de te sluiten lening werd gesteld in de Kamer.
Hierboven, bij de behandeling van het eerste ontwerp tot oprichting vaneen Amortisatie-Syndicaat, werd reeds gewezen op (pagina 87) het minder wenselijke van verlaging der opcenten, hoofddoel der conversie van de Syndicaatsschuld. Dit gedeelte der wet moet al wel heel weinig gelukkig worden geacht.
De rentebetaling der nationale schuld werd voortaan mede aan het Amortisatie-Syndicaat opgedragen, waarvoor het van de schatkist de nodige gelden verkreeg. Dit betekende al weer een vrij zinloze complicatie. Te Brussel zou een bijboek van de nationale schuld worden aangelegd ten behoeve van de rentetrekkers in het Zuiden, en teneinde „de deelneming aan de nationale werkelijke rentegevende schuld in dat gedeelte des rijks aannemelijker te maken”. Inderdaad was deze deelneming niet groot in de Zuidelijke provincies. Ook op de leningen, welke het Syndicaat later zou uitschrijven, werd door het Zuiden weinig ingetekend ; het leeuwendeel van de inschrijvingen vond te Amsterdamplaats, als tweede stad van reeds veel minder belang volgde den Haag. Elders koos men de staatsschuld blijkbaar weinig als beleggingsobject of liet men zijn orders op de Amsterdamse beurs uitvoeren.
Ter zake van de delging van schuld was in hoofdzaak tweeërlei voorgeschreven. Vooreerst bepaalde artikel 46 der wet, dat in de jaarlijks te houden algemene vergadering van het Amortisatiesyndicaat de som zou worden bepaald, die in het volgend jaar voor inkoop van schuld zou worden gebruikt. Bedoelde raming moest vervolgens aan de Staten-Generaal worden voorgelegd (artikel 42), waarna bij een wet de som voor inkoop definitief zou worden bepaald. Dit doet sterk denken aan schulddelging, welke uitsluitend uit het overschot van ontvangsten boven uitgaven plaats heeft, een beginsel, dat voor die tijd zeer modern te noemen zou zijn.... wanneer het ook werkelijk consequent was toegepast. Daarnaast werd echter op verschillende plaatsen in deze zelfde wet aan de vaste jaarlijkse amortisatie en ook aan het aanwenden van vrijgekomen interest voor schulddelging vastgehouden. Allereerst werd de vaste jaarlijkse inkoop van werkelijke schuld voor verwisseling van uitgestelde schuld voortgezet. Verder zou de werkelijke schuld, uitte geven ter betaling van de buitengewone pensioenen en van de hervorming van het muntwezen, door inkoop uit annuïteiten worden gedelgd, gelijk hierboven werd uiteengezet. En tenslotte bepaalde de afdeling der wet, die in het bijzonder over de amortisatie van schuld handelde, in artikel 45, dat bij de in te stellen tienjarige overweging der schuld dooreen wet zou (pagina 88) worden bepaald, hoeveel van de door het Syndicaat ingekochte schuld zou worden vernietigd, „terwijl het Amortisatie-Syndicaat, ten opzigte van dat gedeelte, hetwelk niet zal worden vernietigd, gelijke regten zal behouden als alle overige schuldeischers (sic !) van het rijk. De renten, welke het Amortisatie-Syndicaat daarvan genieten zal, zullen tot nieuwen inkoop van schuld worden gebezigd.” Aldus weer het beginsel der amortisatiekassen, nu gematigd doordat de ingekochte schuld aan het einde der tienjarige periode ook kon worden vernietigd, en de rente over dat gedeelte daarna niet meer ten laste van de begroting zou komen. Dit laatste stelsel komt overeen met dat wat door Pruisen tientallen jaren lang met succes is toegepast. Enige lijn valt niet te ontdekken in al deze bepalingen, het geheel doet bont aan. Reeds hier kan worden opgemerkt, dat juist op het stuk der schulddelging ergerlijk wanbeheer heeft plaats gevonden, en dat met name de jaarlijkse raming van voor inkoop beschikbaar komende gelden tot een aanfluiting is gemaakt. Dit kan evenzeer gezegd worden van de aankoop op de kapitalen van 68 en 26 millioen Nederlandsche Werkelijke Schuld. Wat de aflossing der lening op de domeinen tenslotte betreft een aflossing, die, naar men mocht aannemen, uit de opbrengst van de verkoop der domeinen zou geschieden -, daarbij is men geheel vastgelopen.
Slechts bij deskundig beheer en goed geregeld toezicht viel te verwachten, dat deze ingewikkelde bepalingen goed ten uitvoer zouden worden gebracht wat overigens nog geenszins wil zeggen, dat in dat geval de amortisatie-politiek niets te wensen over gelaten zou hebben ; haar stelselloosheid springt immers in het oog.
De verantwoording van het door het Syndicaat gevoerde beheer was gebrekkig geregeld ; de wet schreef voor, dat aan de algemene vergadering telkenjare de rekening moest worden voorgelegd. Daarna zou deze, met oplegging van geheimhouding, worden gesteld in handen vaneen commissie van zeven personen, samengesteld uit de voorzitters der beide Kamers, twee leden van de Raad van State en drie leden van de Algemene Rekenkamer, „alle vijf telkens door Ons te benoemen”. De juiste bevoegdheid zowel van de leden van het Syndicaat als van die der speciale commissie voor de afsluiting der rekening was niet nader aangeduid ; slechts stond vast, dat alle openbaarheid, ook tegenover de Kamers, zou ontbreken. Alleen van de inkoop van schuld die in de loop van (pagina 89) een jaar had plaats gehad zou aan de Staten-Generaal „opening worden gegeven” ; terwijl eenmaal in de tien jaren een staat van het Amortisatie-Syndicaat aan de Kamers zou worden overgelegd. Tevens zou bij de laatste gelegenheid dooreen wet worden bepaald, of in de aan het Syndicaat toe te kennen inkomsten wijziging zou worden gebracht. Een en ander, evenals de bepaling van hetgeen van de ingekochte schuld moest worden vernietigd, zou bij gelegenheid van de tienjarige begroting worden voorgedragen.
Tenslotte bleef geheel onbepaald, hoe de dagelijkse leiding van het Syndicaat zou worden gevoerd. Het is alweer hoogst zonderling, dat de Kamerleden de bepaling van dat alles in goed vertrouwen aan de Regering hebben overgelaten, temeer daar het tot dusver gevoerde financieel beheer niet bepaald gunstige resultaten had opgeleverd. Aldus de wet op het Amortisatie-Syndicaat in hoofdtrekken. Deze wet, die een gehele omvorming betekende van het beheer der Nederlandse staatsfinanciën, bepaalde voorts nog zaken van meer bijkomstig belang ; onder andere bracht zij de ontbinding van de Amortisatie-Kas en het Syndicaat der Nederlanden ; beide lichamen gingen op in het nieuwe Amortisatie-Syndicaat. Heel veel zou afhangen van de wijze, waarop de wettelijke bepalingen ten uitvoer zouden worden gelegd. Dit laatste zou voor de verdere ontwikkeling der Nederlandse financiën, gezien de macht van het Syndicaat, van het allergrootste belang zijn. Het vormt het onderwerp der volgende hoofdstukken.